Право граждан на жилище и другие конституционные гарантии, касающиеся жилища. Обеспечение условий для осуществления права на жилище Право на жилище принадлежит каждому
Рыночные преобразования в РФ обусловили пересмотр прежнего подхода к удовлетворению жилищных потребностей граждан и поиск новых путей решения этой проблемы, в том числе с участием государства.
В современных условиях роль государства в решении проблемы улучшения жилищных условий граждан определяется содержанием права граждан на жилище, закрепленным в Конституции РФ.
Изменение государственного подхода к вопросу собственности определило новое содержание права граждан на жилище, а также новый механизм его реализации, отраженный в Жилищном кодексе РФ.
Статья 40 Конституции РФ провозгласила, в числе основных прав и свобод человека и гражданина - право на жилище.
В ч.1 ст. 40 Конституции РФ провозглашается право каждого на жилище. Часть 2 ст. 40 Конституции предусматривает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Что же касается предоставления жилья бесплатно (или за доступную плату), то, согласно ч.3 ст. 40 Конституции РФ, такое жилье предоставляется только малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилье.
На сегодняшний день содержание права граждан на жилище расширено. В него входит не только право пользования имеющимися у населения жилыми помещениями, но и право определенных категорий граждан на получение социального жилья, а также право на приобретение гражданами жилья в собственность за счет собственных средств по гражданско-правовым сделкам или путем участия в жилищном строительстве.
Право на жилище - одно из важнейших социально-экономических прав граждан России, так как оно затрагивает основы жизни людей. Реализация этого права - одна из наиболее сложных проблем современной России. Для ее решения требуются не только совершенные правовые механизмы, но и соответствующие материальные предпосылки, условия, создать которые обязано государство в ходе осуществления социально-экономических реформ (увеличение объемов жилищного строительства, обеспечение устойчивого функционирования жилищного сектора, кредитно-финансовых институтов, рост оплаты труда и платежеспособность населения и т.д.). В условиях становления рыночных отношений государство не должно устраняться от участия в решении проблем улучшения жилищных условий своих граждан. Российская Федерация является социальным государством, которое обязано проводить активную государственную политику, направленную на обеспечение своим гражданам важнейших социальных благ, к которым, среди прочих, безусловно, относится жилье.
В настоящее время, в связи с будущим возможным прекращением действия закона «О приватизации жилищного фонда» РФ очень много говорят о «доходных домах», одни называют данную правовую конструкцию «коммерческим наймом», а другие - «некоммерческим наймом», носящим социальный характер.
Девелоперы неоднократно заявляли: сегодня строить «доходные дома» невыгодно. Но такова российская жилищная политика: государство стимулирует их строительство. На бесплатной земле, с использованием различного рода субсидий, привилегий, гарантий. Это - государственный заказ. Основная причина их развития - это окончание бесплатной приватизации, но старая очередь на улучшение жилищных условий остается.
Передавать очередникам новые квартиры в собственность уже будет нельзя, можно только в наем. Но социальный наем не должен быть массовым, значит - должна появиться еще одна очередь, по условно рыночным (коммерческим) ставкам. И поскольку определять эти ставки должно государство, этот социально - гарантированный наем назовут «некоммерческим», но носящим социальную значимость.
Провозглашая право каждого на жилище, ч. 1 ст. 40 Конституции РФ указывает и на гарантию охраны этого права: «Никто не может быть произвольно лишен жилища». Право на жилище означает не только право каждого иметь жилище, иметь гарантированную возможность быть обеспеченным им, но и то, что гражданин не может быть произвольно лишен своего жилища или что кто-то проникнет в него вопреки воле проживающих в нем лиц.
В соответствии с ч.2 ст.40 Конституции РФ, органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны поощрять жилищное строительство, создавать условия для осуществления права граждан на жилище. Данные обязанности ранее закреплялись в ст. 3 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики в Российской Федерации», а сейчас нашли свое отражение в ЖК РФ.
В ст. 1 ЖК РФ указывается на необходимость обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасности, неприкосновенности и недопустимости произвольного лишения жилища.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе:
Содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения потребностей граждан в жилище;
Используют бюджетные средства и иные, не запрещенные законом источники денежных средств, для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений;
Предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда по установленному порядку;
Стимулируют жилищное строительство;
Обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приобретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях, потребителей коммунальных услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда;
Обеспечивают контроль за исполнением жилищного законодательства, использованием и сохранностью жилищного фонда;
Обеспечивают контроль за соблюдением установленных законодательством требований при осуществлении жилищного строительства.
К исключительной компетенции Российской Федерации относится решение таких вопросов, как:
1) определение порядка государственного учета жилищных фондов.
Государственный учет жилищного фонда предусматривает проведение технического учета жилищного фонда, в том числе его техническую инвентаризацию и техническую паспортизацию, предполагающую оформление технических паспортов жилых помещений.
Правительством РФ разрабатывается процедура проведения учета различных видов жилищных фондов - частного, государственного и муниципального. В настоящее время действуют Постановление Правительства РФ от 13 октября 1997 г. N 1301 "О государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации" и Инструкция о проведении учета жилищного фонда в Российской Федерации, утвержденная Приказом Минземстроя России от 4 августа 1998 г. N 37,которые вводят единую для Российской Федерации систему учета жилищных фондов. Получение информации о местоположении, количественном и качественном составе, техническом состоянии, уровне благоустройства, стоимости объектов фонда и изменении этих показателей является одной из важных задач государственного учета жилищного фонда в Российской Федерации;
2) установление требований к жилым помещениям, их содержанию, содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах. Постановлением Правительства утверждены требования, которые содержатся в Правилах пользования жилыми помещениями от 21 января 2006 г. N 25;
3) определение оснований признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма.
Данные основания установлены ст. 51 ЖК РФ. Перечень таких оснований является исчерпывающим, однако в системной связи с ч. 3 ст. 49 ЖК РФ его следует рассматривать открытым;
4) определение порядка предоставления малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда.
В отличие от субъектов Федерации, которые полномочны самостоятельно устанавливать процедуру, предоставления по договорам социального найма жилья из жилищного фонда субъекта Федерации, Российская Федерация оставляет за собой право устанавливать такой порядок для других собственников, а именно - муниципальных образований. Целесообразность этого решения может быть объяснена стремлением к единообразному подходу в предоставлении социального жилья в государственном и муниципальном жилищных фондах;
Определение тех категорий граждан, которым может быть предоставлено жилое помещение жилищного фонда РФ по тем или иным договорам относится к компетенции Российской Федерации. В статье 98 ЖК РФ указывается, что федеральный законодатель определяет также категории граждан, нуждающихся в специальной социальной защите. К компетенции Российской Федерации относится и установление тех категорий граждан, которым будут предоставляться жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения;
6) определение порядка предоставления жилых помещений жилищного фонда РФ гражданам, которые нуждаются в жилых помещениях и категории которых установлены федеральным законом.
Порядок предоставления жилых помещений гражданам, нуждающимся в социальном жилье, уже установлен ЖК РФ. Этот порядок может быть сохранен, а может быть изменен иными федеральными законами, которые вправе предусмотреть предоставление жилых помещений по договору социального найма иным, кроме малоимущих, категориям граждан.
7) определение оснований предоставления жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов.
Решение собственника помещения или уполномоченного им лица является основанием предоставления специализированных жилых помещений, согласно ст. 99 ЖК РФ. Других оснований такого предоставления ЖК РФ не называет и не предусматривает возможности их введения. Возможно, законодатель имел в виду возможность предоставления специализированного жилья иным, кроме перечисленных в гл. 9 ЖК РФ, категориям граждан;
8) определение порядка организации и деятельности жилищных и жилищностроительных кооперативов, определение правового положения членов таких кооперативов, в том числе порядка предоставления им жилых помещений в домах жилищных и жилищно-строительных кооперативов.
Данное полномочие Российской Федерации реализовано в разд. V ЖК РФ, в котором подробно регулируется организация и деятельность жилищных и жилищностроительных кооперативов.
Исключительная компетенция Российской Федерации в решении этих вопросов обусловлена тем, что отношения по организации и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов по большей части носят гражданско-правовой характер. Согласно ст. 71 (п. "о") Конституции РФ
гражданское законодательство находится в ведении только Российской Федерации;
9) определение порядка организации и деятельности товариществ собственников жилья, определение правового положения членов товариществ собственников жилья.
Товарищество собственников жилья с момента его государственной регистрации является юридическим лицом, поэтому соответствующее регулирование, содержащееся в разд. VI ЖК РФ, имеет гражданско-правовой характер и отнесено к ведению Российской Федерации;
10) определение условий и порядка переустройства и перепланировки жилых помещений.
В Жилищном кодексе РФ говорится только об основании проведения переустройства и перепланировки жилых помещений. Вместе с тем в этой и других статьях гл. 4 ЖК РФ фактически определены и условия, и порядок переустройства и перепланировки, которые должны быть едиными для всех видов жилищного фонда;
11) определение оснований и порядка признания жилых помещений непригодными для проживания.
Такие основания непригодности установлены Постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47, утвердившим Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции;
12) признание в установленном порядке жилых помещений жилищного фонда РФ непригодными для проживания.
На данный момент решение вопроса о признании жилых домов (жилых помещений) жилищного фонда РФ непригодными для проживания отнесено к компетенции межведомственных комиссий, создаваемых органами исполнительной власти Федерации, субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Порядок признания жилых домов непригодными для проживания установлен вышеназванным Постановлением Правительства РФ;
13) установление правил пользования жилыми помещениями.
Правила пользования жилыми помещениями, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 21 января 2006 г. N 25; устанавливают порядок пользования жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов, а также принадлежащими гражданам на праве собственности жилыми помещениями в многоквартирных домах.
14) определение оснований, порядка и условий выселения граждан из жилых помещений.
Согласно Конституции РФ запрещается лишь произвольное, т.е. не основанное на законе и внесудебное, лишение граждан жилища.
Выселение из занимаемого жилого помещения представляет собой серьезное ограничение права на жилище, гарантированного Конституцией РФ, а потому допускается только на основании федеральных законов, основным из которых является ЖК РФ. Выселение граждан по тем или иным основаниям, а также порядок и условия выселения регламентированы ст. ст. 29, 35, 83 - 91 ЖК РФ;
15) правовое регулирование отдельных видов сделок с жилыми помещениями.
Регулирование сделок с жильем в целом - предмет ГК РФ. Но и ЖК РФ предусматривает возможность совершения отдельных сделок с жилыми помещениями, например, путем их поднайма, обмена и замены, выкупа жилого помещения в связи с изъятием земельного участка;
16) установление структуры платы за жилое помещение и коммунальные услуги, порядка расчета и внесения такой платы.
Соответствующие полномочия Российской Федерации реализованы в ст. ст. 154, 155 ЖК РФ;
17) осуществление контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда РФ, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства.
Данное правомочие Российской Федерации в настоящее время реализовано принятием Постановления Правительства РФ от 26 сентября 1994 г. N 1086 "О государственной жилищной инспекции в Российской Федерации", органы которой осуществляют контроль за использованием, техническим состоянием жилищного фонда и его инженерного оборудования; за санитарным состоянием отдельных помещений жилищного фонда.
2 К иным полномочиям Российской Федерации, в том числе реализуемым на сегодняшний день путем принятия соответствующих нормативных актов, ЖК РФ относит:
1) утверждение порядка подготовки и принятия органом государственной власти или органом местного самоуправления решения об изъятии жилого помещения в связи с изъятием соответствующего земельного участка для государственных или муниципальных нужд (ст. 32 ЖК РФ);
2) утверждение перечня тяжелых хронических заболеваний, при которых совместное проживание с гражданами, страдающими ими, невозможно (ст. 51 ЖК РФ);
3) утверждение Типового договора социального найма жилого помещения; Типового договора найма специализированных жилых помещений (ст. ст. 63, 100 ЖК РФ;
4) утверждение порядка отнесения жилых помещений к
специализированному жилищному фонду и предъявляемых к ним требований (ст. 92 ЖК РФ);
6) определение порядка предоставления жилых помещений
специализированного жилищного фонда РФ (ст. ст. 107, 109 ЖК РФ);
7) утверждение порядка перерасчета платежей за отдельные виды коммунальных услуг, рассчитываемых исходя из нормативов потребления, при временном отсутствии граждан (ст. 155 ЖК РФ);
8) утверждение порядка изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность (ст. 156 ЖК РФ);
9) утверждение порядка определения размера платы за коммунальные услуги, рассчитываемой исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, при отсутствии приборов учета (ст. 157 ЖК РФ);
10) утверждение Правил предоставления коммунальных услуг гражданам (ст. 157 ЖК РФ);
11) утверждение порядка изменения размера платы за коммунальные услуги в случае предоставления коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность (ст. 157 ЖК РФ);
12) утверждение порядка определения размера субсидий и порядка их предоставления, перечня прилагаемых к заявлению документов, условий приостановки и прекращения предоставления субсидий, порядка определения состава семьи получателя субсидии и исчисления совокупного дохода такой семьи, а также особенности предоставления субсидий отдельным категориям граждан (ст. 159 ЖК РФ);
13) утверждение федеральных стандартов нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, стоимости жилищнокоммунальных услуг и максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи (ст. 159 ЖК РФ);
14) утверждение порядка финансирования расходов на обеспечение предоставления субсидий, а также порядка финансирования расходов на предоставление субсидий гражданам, проходящим военную службу и проживающим в закрытых военных городках (ст. 159 ЖК РФ);
15) определение порядка и условий предоставления компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг установленным федеральным законом отдельным категориям граждан (в связи с заменой предоставления гражданам льгот по оплате жилых помещений и коммунальных услуг на предоставление компенсаций) (ст. 160 ЖК РФ);
16) утверждение порядка проведения открытого конкурса по отбору управляющей организации, если в течение года до дня проведения указанного конкурса собственниками помещений в многоквартирном доме не выбран способ управления этим домом или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не реализовано (ст. 161 ЖК РФ);
17) утверждение порядка управления многоквартирным домом, все помещения в котором находятся в собственности Российской Федерации (ст. 163 ЖК РФ).
3 Существуют так же другие полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений, которые могут быть установлены иными федеральными законами. К примеру, регулирование жилищных отношений отнесено Конституцией РФ к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. "к" ст. 72).
К полномочиям, регулируемым субъектами Федерации относятся:
1) государственный учет жилищного фонда субъекта Федерации.
В совокупности со ст. 12 ЖК РФ названное полномочие субъекта Федерации можно рассматривать как делегирование ему Федерацией права решать вопросы, связанные с учетом жилищного фонда субъекта Федерации по существу, определяя органы, на которые возложено исполнение этой обязанности, их компетенцию и т.д. Российская Федерация в этом вопросе оставляет за собой право определять лишь порядок ведения такого учета;
2) определение порядка предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда субъекта Федерации.
Согласно ст. 19 (ч. 3) ЖК РФ специализированный жилищный фонд - это совокупность предназначенных для проживания отдельных категорий граждан жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов.
Определение порядка предоставления указанных жилых помещений отнесено к компетенции субъектов Федерации, согласно ЖК РФ. Установление оснований предоставления жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов входит в компетенцию Российской Федерации;
3) установление порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда.
Важно отметить, что многие субъекты Федерации еще до принятия ЖК РФ установили право на бесплатное получение жилых помещений по договору социального найма в зависимости от имущественного положения нуждающегося лица. Однако теперь к полномочиям субъектов Федерации отнесено лишь установление порядка, определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, а также стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими. Органы местного самоуправления в соответствии с ЖК РФ будут определять максимальный размер дохода членов семьи и указанную стоимость имущества членов семьи, позволяющие относить их к категории малоимущих;
Согласно Конституции, не только малоимущие, но и иные указанные в законе граждане, нуждающиеся в жилище, имеют право на получение жилого помещения из государственных, муниципальных и других жилищных фондов.
Таким образом, субъект Федерации должен будет установить, кому кроме малоимущих граждан будет предоставлено право на получение жилья из фонда субъекта Федерации.
При наличии материальных возможностей субъекта Федерации, право на получение жилого помещения по договору социального найма может быть предоставлено любым категориям граждан;
5) определение порядка предоставления по договорам социального найма установленным соответствующим законом субъекта Федерации категориям граждан жилых помещений жилищного фонда субъекта Федерации.
Из статьи 49 (ч.3) ЖК РФ следует, что данный порядок может
соответствовать федеральному и установленному ЖК РФ, а может и отличаться от него. В любом случае, субъекты Федерации не лишены возможности предусмотреть предоставление социального жилья определенным категориям граждан, как в первоочередном, так и во внеочередном порядке и т.п.;
6) признание в установленном порядке жилых помещений жилищного фонда субъекта Федерации непригодными для проживания;
7) определение порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма.
Это полномочие субъектов Федерации предписывает установить определенный порядок того, как орган местного самоуправления должен вести учет граждан, нуждающихся в социальном жилье;
8) осуществление контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда субъекта Федерации, соответствием жилых помещений данного фонда установленным законодательством требованиям;
8.1) осуществление регионального государственного жилищного надзора;
9) иные вопросы, отнесенные к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области жилищных отношений Конституцией Российской Федерации, настоящим Кодексом, другими федеральными законами и не отнесенные к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации, полномочиям органов местного самоуправления.
К полномочиям субъекта Федерации могут быть отнесены и иные вопросы. Анализ ЖК РФ позволил выявить следующие дополнительные полномочия органов власти субъектов Федерации в области жилищных отношений. К ним относятся:
1) установление при предоставлении жилого помещения по договору социального найма размера его общей площади в том случае, если до такого предоставления лицо произвело действия по уменьшению размера занимаемых жилых помещений или по их отчуждению, а также срока, в течение которого такие действия подлежат учету (ст. 57 ЖК).
В данном случае, законодатель имел в виду ситуацию, когда лицо, состоящее на учете нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма, ухудшило определенным образом свои жилищные условия, вследствие чего может быть принято на учет нуждающихся лишь при определенных условиях;
2) вопросы замены жилого помещения, занимаемого по договору социального найма, на жилое помещение меньшего размера; установление иных оснований замены жилых помещений (ст. 81 ЖК РФ);
3) включение жилого помещения в специализированный жилищный фонд и исключение из него;
4) установление категорий граждан, нуждающихся в специальной социальной защите (см. комментарий к ст. ст. 98, 99 ЖК РФ), а также порядка и условий предоставления им жилых помещений по договорам безвозмездного пользования из жилищного фонда, принадлежащего субъекту Федерации.
Это указание, как и положение ст. 109 ЖК РФ, которое отнесло к ведению законодательства субъектов Федерации определение не только порядка, но и условий предоставления жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан по договору безвозмездного пользования, являющемуся гражданско-правовым договором, позволяет субъекту Федерации осуществлять правовое регулирование с превышением полномочий;
6) установление порядка, условий предоставления и пользования жилыми помещениями в домах системы социального обслуживания населения (ст. 107 ЖК).
В ст. 14 ЖК РФ рассмотрены полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений.
Возможность принятия жилищно-правовых актов органами местного самоуправления регламентируется данной статьей. Такая возможность закреплена также и в ст. 5 действующего ЖК РФ. Данные положения вводят трехуровневую систему жилищного законодательства, в литературе к данному отношению относятся неблагожелательно. Тем не менее ЖК РФ не мог не учитывать положений ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который к вопросам местного значения отнес и обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городских и сельских поселениях и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством (ст. 14 ЖК РФ).
К вопросам компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений ЖК РФ относит следующие:
1) учет муниципального жилищного фонда.
Компетенция органов местного самоуправления в этой части аналогична компетенции органов государственной власти субъекта Федерации, на которые возложены полномочия по учету соответствующего жилищного фонда. Орган местного самоуправления на своей территории должен вести различные виды учета муниципального жилищного фонда;
2) установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда.
Данное полномочие органов местного самоуправления является очень важным, в связи с тем, что именно они решают вопрос о том, кто из граждан муниципального образования будет отнесен к категории малоимущих и сможет претендовать на получение бесплатного муниципального жилья по договору социального найма. Соответствующим субъектом Федерации устанавливается порядок, т.е. процедура, действий органа местного самоуправления по установлению соответственно размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;
3) ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма.
Учет граждан, нуждающихся в получении социального жилья должен вестись органами местного самоуправления. Порядок ведения такого учета, определение перечня документов, необходимых для принятия на учет, порядок их рассмотрения, оформление учетной документации должны устанавливаться субъектом Федерации. Органы местного самоуправления должны осуществлять контроль за формированием списков граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма;
4) определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда.
Служебные жилые помещения, жилые помещения в общежитиях, жилые помещения маневренного фонда, жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения, жилые помещения фонда для временного поселения вынужденных переселенцев, а также лиц, признанных беженцами, жилые помещения для социальной защиты отдельных категорий граждан относятся к специализированному жилищному фонду, об этом сказано в ст.92 ЖК РФ.
Органы местного самоуправления, так же как и органы государственной власти субъектов Федерации обязаны разработать порядок, т.е. процедуру, предоставления указанных жилых помещений;
5) предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда.
Соответствующими нормативными актами органов местного самоуправления предусматриваются требования к оформлению решения органа местного самоуправления о предоставлении социального муниципального жилья гражданину, реквизитам такого решения, данным о предоставляемом жилом помещении, о его получателях и т.д.;
6) принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые и нежилых помещений в жилые;
7) согласование переустройства и перепланировки жилых помещений.
Переустройству и перепланировке жилых помещений посвящена Гл. 4 ЖК
РФ. Проведение соответствующих работ должно согласоваться органами местного самоуправления и с собственником либо нанимателем жилого помещения. Фактически это означает дачу согласия (разрешения) на переустройство и перепланировку жилого помещения в течение 45 дней. Дополнительные правомочия предоставляются органу местного самоуправления в отношении лиц, осуществивших самовольное переустройство или перепланировку жилого помещения;
8) признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания.
Правительством РФ устанавливаются порядки и основания признания жилого помещения непригодным (см. комментарий к ст. 15 (ч. 4) ЖК).
Постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47 утверждено положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции;
9) осуществление контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства.
Данное полномочие является полномочием общего характера и оно возложено на органы жилищной инспекции.
Важное место в механизме реализации права граждан на жилище занимают его гарантии. Различают общие, т.е. экономические, политические, социальные, организационные, и специальные (юридические) гарантии:
Образование фонда социального использования за счет государственного и муниципального жилищного фондов (§ 1,п.3 ст. 19 ЖК РФ);
Закрепление понятия жилого помещения, как объекта жилищных прав (ст. 15 ЖК РФ), определение пределов использования жилого помещения (ст. 17);
Установление исчерпывающего перечня документов, необходимых для перевода жилого помещения в нежилое, нежилого в жилое, а также для переустройства и перепланировки жилого помещения (ст. 23, ст. 26 ЖК РФ);
Провозглашение равенства права пользования жилым помещением его собственником и членами семьи собственника жилого помещения, если иное не установлено соглашением между ними (п.2 ст. 31 ЖК РФ);
Определение оснований признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий, порядка их учета и предоставления жилых помещений по договору социального найма (ст. ст. 49-59), а также оснований, дающих право гражданину получить безвозмездную субсидию или государственный жилищный сертификат на строительство или приобретение жилья;
Наделение членов семьи нанимателя, совместно проживающих с ним, равными с нанимателем правами по договору социального найма жилого помещения (ст. 69 ЖК РФ), а в договоре коммерческого найма жилого помещения - предоставление гражданам, постоянно проживающим совместно с нанимателем, равных с ним прав по пользованию жилым помещением (ст. 677 ГК РФ);
Введение института государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
Определение перечня оснований выселения граждан из жилых помещений (ст. 89, 90,91,103 ЖК РФ);
Предоставление гражданам льгот, а также компенсаций (субсидий) по оплате жилья и коммунальных услуг (ст. 159 ЖК РФ), определение структуры платы за жилое помещение и коммунальные услуги (ст. 154 ЖК РФ);
Установление императивных правил по прекращению договора социального найма жилого помещения по инициативе наймодателя лишь по основаниям, предусмотренным в законе, и только в судебном порядке (ст. 83 ЖК РФ). Также императивно определены основания и порядок расторжения договора коммерческого найма жилого помещения по инициативе наймодателя (ст. 687 ГК РФ), порядок обращения взыскания залогодержателем на заложенный по договору об ипотеке жилой дом или квартиру (ст. 78 ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»).
Юридические гарантии реализации гражданами права на жилище заключается также в наделении органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления необходимыми полномочиями в решении жилищных вопросов в процессе правоприменительной деятельности, в установлении их компетенции (ст. ст.12, 13, 14 ЖК РФ). Необходимо отметить, что обязанности органов государственной власти, указанные в ст.13 ЖК РФ (например, определение порядка предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда субъекта РФ и др.), и обязанности других органов, в том числе и органов местного самоуправления, не подкреплены санкциями и, как справедливо отмечает Л.М. Пчелинцева, требуют специального правового регулирования, а значит и не выполняют роли юридических гарантий реализации гражданами права на жилище.
В юридической литературе предлагается для создания гарантий осуществления права на бесплатное получение жилого помещения по договору социального найма установить в законе сроки выполнения государством обязанности предоставить жилье и ответственность последнего перед гражданином за невыполнение этой обязанности. Присоединяясь к мнению Л.М. Пчелинцевой, можно сказать, что такие предложения могут найти правовое закрепление только тогда, когда будет снята острота жилищной проблемы в стране и у государства появятся соответствующие экономические возможности принимать на себя подобные обязанности и нести ответственность за их неисполнение.
Понятие и содержание права человека на жилище
Одним из ключевых социально-экономических прав гражданина считается право на жилище, которое определяет Конституция России (п.1 ст. 40). Определить содержание права на жилище возможно, указав на его ключевые составляющие:
- Данное право заключается в том, что государство дает гарантию каждому человеку, проживающему на территории России, иметь возможность использовать то жилище, которым он владеет. Конституционное право граждан на жилище закрепляет ст. 23 Основного закона про неприкосновенность личной жизни и ст. 25, в которой провозглашены принципы жилищной неприкосновенности.
- Право человека на жилище состоит в том, что государство берет обязательства оказывать содействие в том, чтобы каждый гражданин России был обеспечен жилищем, а также создает условия для приобретения иного жилья, для улучшения своих жилищных условий.
Ст. 673 Гражданского кодекса РФ определяет жилище, как жилое помещение, которое является изолированным и пригодным для проживания. В широком смысле - это все жилые помещения, при этом форма собственности не имеет значения: квартиры, коттеджи, общежития, дома-интернаты, отдельные изолированные комнаты, служебные помещения и т.д. Определение пригодности для проживания проводится в порядке, который предусмотрен ст. 15-16 Жилищного кодекса.
Гарантии реализации права на жилище
Политика государства, в том числе и жилищная, сегодня обусловлена состоянием экономики и сложившейся социально-политической ситуацией, поэтому переориентация на рыночные отношения является неизбежной. Это значит, что человек в первую очередь сам несет ответственность за создание для себя соответствующих условий проживания. Также неизбежными являются ограничения в использовании льгот в этой сфере, так как одна категория лиц получает их за счет остальных категорий. И, тем не менее, государство старается обеспечить право на жилище каждого человека минимальными гарантиями, в связи с чем на органы государственной власти и местного самоуправления возлагаются обязательства обеспечить базу.
Через создание условий, позволяющих человеку осуществлять право на жилище, государство решает несколько задач:
- Формируется базис для развития рыночных отношений в жилищной сфере: происходит развитие рынка недвижимого имущества, рынка земельных участков для возведения жилья и т.д. Одновременно предоставляется поддержка нуждающимся и малообеспеченным через предоставление им льготного жилья, например, заключается договор социального найма.
- Обеспечивается надзор за внедрением жилищного законодательства и защитой прав и интересов человека в жилищной сфере: ведется учет лиц, которые нуждаются в жилье, обеспечивается контроль за соответствием санитарным и техническим нормативам, за эксплуатацией и сохранностью жилищного фонда, обеспечивается защита и гарантия прав и интересов лиц, которые покупают жилье и эксплуатируют его на законных основаниях и т.д.
Согласно ст. 40 Конституции России любой человек обладает определенными гарантиями осуществления своего права на жилище:
- гарантия постоянного использования помещения, которое занимает человек на условиях найма в зданиях различных жилищных фондов, участия в кооперативах, приобретенного на основании различных договоров и на других основаниях, которые допускаются законодательной базой России;
- гарантия улучшения легитимными способами жилищных условий для человека;
- гарантия возможности строить или покупать жилое помещение за счет личных сбережений, привлекая государственные денежные субсидии или банковские кредиты;
- гарантия передачи помещения третьим лицам на основании контракта коммерческого найма;
- создание для жителей безопасной среды проживания;
- невозможность произвольно лишать человека его права на жилище.
Способы реализации конституционного права на жилище
Конституционное право граждан на жилище внедряется через систему мер содействия лицам, которые хотят сделать лучше условия проживания. В п. 2 ст. 40 Конституции России зафиксировано, что поощряется возведение жилья и создание условий для использования человеком своего права на жилище.
Так, граждане, которые не имеют жилья, могут рассчитывать на поддержку государства, которое развивает постройку домов различных жилищных фондов, предназначенных для предоставления по договору найма, а также через использование системы льгот и субсидий по оплате строительных и ремонтных работ.
Органы государственной власти и местного самоуправления должны:
- дать возможность гражданам получить налоговую льготу или кредитную поддержку при возведении или покупке жилья;
- обеспечить продажу участков земли для жилищного строительства на соответствующих территориях;
- помочь в получении различных льгот предпринимателям и организациям, которые осуществляют строительные работы, ремонт жилищного фонда;
- поддерживать финансовые учреждения, которые выдают льготные кредиты и т.д.
Граждане, проживающие в России, могут рассчитывать на получение субсидий, которые позволяют оплачивать жилье в рамках определенных нормативов, с учетом общего дохода семьи. При строительстве или покупке можно рассчитывать на взятие ссуды под залог, например, недвижимого имущества, а также под гарантии органов государственной власти или же под гарантии общественных объединений.
Человеку, который проводит строительство или покупает жилье за личные средства или за счет целевого займа, предоставляются налоговые льготы. Лица, которые осуществляют индивидуальное строительство без использования наемного труда, в случае потери работы не по своей вине в течение двух лет получают дотации в порядке, определенном законодательством России для безработных, которые принимают участие в общественных работах.
Рыночная система экономики вызвала необходимость внедрения государством вспомогательных гарантий оказания помощи нуждающимся в жилье, в том числе малоимущим. Для некоторых категорий, таких как инвалиды ВОВ и лица, которые к ним приравниваются, ветераны войны, семьи, чей доход ниже прожиточного минимума и др., предусмотрена возможность получить жилье на условиях подписания договора найма в домах, принадлежащих государственному, муниципальному и прочим жилищным фондам, безвозмездно или за приемлемую цену.
Анализируя положения Основного закона России и прочих нормативных актов, можно выделить также формы реализации права на жилище. А именно:
- покупка или возведение жилища за личные средства без ограничения жилой площади;
- приобретение жилого помещения за счет использования безвозмездных субсидий, банковской ипотеки, различных ссуд и на прочих законных основаниях, таких как принятие в дар, наследование и т.д.;
- приобретение жилого помещения в доме, принадлежащем государственному или муниципальному жилищному фонду социального назначения на условиях договора найма.
Прочие формы жилищного обеспечения в России имеют временный характер. К ним относятся:
- служебные помещения;
- специализированные помещения: общежитие, дом-интернат и т.д.;
- жилое помещение, предоставленное по контракту безвозмездного пользования;
- помещения, которые предоставляются на условиях коммерческого найма в домах, принадлежащих к различным фондам.
Таким образом, в законодательстве сформирована мощная база для обеспечения условий реализации права человека на жилище.
Страница 1 из 5
§ 1. Право граждан на жилище
Конституция Российской Федерации (ст. 40) провозглашает право каждого гражданина России на жилище. Основные же принципы и механизмы реализации данного конституционного права российских граждан, как и важнейшая часть правового регулирования жилищных отношений, определена в ЖК РФ 1 .
В ч. 2 и 3 ст. 1 ЖК РФ указывается на то, что граждане по своему усмотрению и в своих интересах осуществляют принадлежащие им жилищные права, в том числе распоряжаются ими. Граждане свободны в установлении и реализации своих жилищных прав в силу договора и (или) иных предусмотренных жилищным законодательством оснований. Граждане, осуществляя жилищные права и исполняя вытекающие из жилищных отношений обязанности, не должны нарушать права, свободы и законные интересы других граждан. При этом жилищные права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Анализ конституционных норм, а также положений, предусмотренных федеральным законодательством, показывает, что в настоящее время право на жилище может быть реализовано различными способами, а именно:
Путем предоставления жилых помещений по договору социального найма в домах государственного и муниципального жилищных фондов 2 . Конституция РФ предусматривает ограниченный круг граждан, имеющих такое право. К ним относятся малоимущие и иные указанные в законе граждане, нуждающиеся в жилище;
Путем передачи жилых помещений в соответствии с договором коммерческого найма 1 . По данному договору в коммерческий наем
может передаваться жилье из государственных, муниципальных и частных жилищных фондов на условиях, существенно отличающихся
от договора социального найма. Круг граждан, имеющих право на заключение данного договора, неограничен;
Путем приобретения либо строительства жилых помещений в домах различных жилищных фондов за собственные средства без ограничения площади, в том числе и за доступную плату (ч. 3 ст. 40 Конституции РФ). В первом случае граждане решают свои жилищные
проблемы посредством гражданско-правовых сделок: купли-продажи, мены, дарения, наследования, а также строительства и других действий, не противоречащих законодательству. Во втором случае государственные и муниципальные органы обеспечивают приобретение гражданами жилых помещений из государственных либо муниципальных жилищных фондов за доступную плату (например, при освобождении
комнаты в коммунальной квартире) или предоставляют нуждающимся в улучшении жилищных условий безвозмездные субсидии на покупку
либо на строительство жилых помещений.
На основании ст. 2 ЖК РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают создание условий для осуществления гражданами права на жилище, в том числе:
Содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения потребностей граждан в жилище;
Используют бюджетные и иные денежные средства для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления
в установленном порядке субсидий для приобретения (строительства) жилых помещений;
В установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма и найма жилых помещений
в государственном и муниципальном жилищных фондах;
Стимулируют жилищное строительство в соответствии со спросом;
Обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приобретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях, а также потребителей коммунальных услуг и услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда;
Обеспечивают государственный контроль за исполнением жилищного законодательства, использованием и сохранностью жилищного
фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам;
Обеспечивают государственный контроль за соблюдением требований градостроительного законодательства, государственных норм
и стандартов при жилищном строительстве.
Нельзя не согласиться с мнением Б.М. Гонгало о том, что, несмотря на «разнокалиберность» полномочий, они имеют цель обозначить совокупность различного рода действий всех органов власти и местного самоуправления, обеспечивающих условия для осуществления права на жилище 1 .
Конституция РФ (ч. 2 ст. 40) предписывает органам государственной власти и местного самоуправления поощрять жилищное строительство и создавать иные условия для осуществления права граждан на жилище.
Конституционное право на жилище непосредственно связано с другим конституционным правом, закрепленным в ст. 27 Основного Закона. Согласно ч. 1 ст. 27 Конституции РФ каждый, кто на законных основаниях находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства 2 . При этом данное право, как и иные конституционные права и свободы человека и гражданина, в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях:
Защиты основ конституционного строя;
Защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц;
Обеспечения обороны и безопасности государства.
В ГК РФ месту жительства гражданина посвящена ст. 20, в соответствии с которой «местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает», а «местом жительства несовершеннолетних, не достигших четырнадцати лет, или граждан, находящихся под опекой, признается место жительства их законных представителей - родителей, усыновителей или опекунов».
Из вышеизложенного следует, что многочисленные подзаконные акты, регулирующие пресловутую прописку, не имеют законных оснований. Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» 1 (далее - Закон о праве граждан на свободу передвижения) вместо прописки вводит регистрационный учет граждан России. Одновременно данный Закон указывает на то, что регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан.
Вплоть до недавнего времени законодательство и соответственно судебная практика почти всегда связывали право граждан на проживание в жилом помещении с пропиской. По данному вопросу было дано соответствующее разъяснение в постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 3 апреля 1987 г. № 2 (п. 7) «О практике применения судами жилищного законодательства» 2 . Однако с принятием Закона о праве граждан на свободу передвижения и Конституции РФ 1993 г. норма, содержащаяся в ч. 1 ст. 54 ЖК РСФСР, вступила в противоречие с указанными актами и как следствие признана Конституционным Судом РФ неконституционной. В постановлении Конституционного Суда РФ от 25 апреля 1995 г. «По делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Н. Ситаловой» 3 указано, в частности, что поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки Л.Н. Ситаловой на нарушение ее конституционного права на жилище примененными судом в ее деле нормами ЖК РСФСР.
По делу было установлено, что гражданка Л.Н. Ситалова в течение пяти лет находилась в фактических брачных отношениях с гражданином В.Н. Кадеркиным и проживала в его квартире, оставаясь прописанной в другом жилом помещении. После смерти родителей В.Н. Кадеркина она поставила вопрос о прописке в его квартире, на что согласия не получила.
В жалобе был поставлен вопрос о нарушении ч. 1 ст. 40 Конституции РФ, согласно которой каждый гражданин имеет право на жилище и никто не может быть произвольно лишен жилища. Законодатель, осуществляя регулирование этого конституционного права, обязан был следовать требованию ч. 2 ст. 55 Конституции РФ о недопустимости ущемления законами прав и свобод человека и гражданина. Это имело непосредственное отношение к установленному в ЖК РСФСР порядку вселения в жилое помещение.
Положение ч. 1 ст. 54 ЖК РСФСР о праве нанимателя на вселение других граждан в занимаемое им жилое помещение «в установленном порядке» носило бланкетный характер. Неопределенность юридического содержания данного положения не позволяла ответить на вопрос, какой орган и каким актом должен устанавливать этот порядок, и порождала произвольное понимание того, что оно означало по своему существу.
Отсутствие указания на вид нормативного акта, который должен «устанавливать порядок» вселения в жилое помещение, позволяет законодательным и исполнительным органам государственной власти различных субъектов Российской Федерации устанавливать такой порядок по собственному усмотрению, что может привести к нарушению конституционного права граждан на жилище и произвольному лишению их жилья.
Противоречива была также и судебная практика применения ч. 1 ст. 54 Жилищного кодекса РСФСР. При юридически сходных обстоятельствах дела указанной категории разрешались судами по-разному, что влекло неодинаковые правовые последствия для граждан.
Судебное толкование Жилищного кодекса РСФСР сложилось как признание того, что осуществление жилищных прав напрямую связано с пропиской, наличию или отсутствию которой придавалось правоустанавливающее значение.
Несмотря на то что постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 22 апреля 1992 г. № 8 «О применении судами Российской Федерации постановлений Пленума Верховного Суда Союза ССР» (в редакции Постановления от 21 декабря 1993 г. № 11 1) было установлено, что до принятия соответствующих законодательных актов Российской Федерации нормы бывшего СССР и разъяснения по их применению, содержащиеся в постановлениях Пленума Верховного Суда Союза ССР, могут применяться судами в части, не противоречащей Конституции РФ и Соглашению о создании Содружества Независимых Государств, правоприменительные органы при решении вопроса о вселении в жилое помещение нередко руководствовались отмененными нормативными актами, нарушая требования ст. 18 Конституции РФ, согласно которой «права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими», «определяют смысл, содержание и применение законов» и ч. 1 ст. 27 Конституции РФ, закрепляющей право свободно выбирать место пребывания и жительства, поскольку его реализация ставится в зависимость от получения разрешения на прописку.
Из Конституции РФ и Закона о праве граждан на свободу передвижения следует, что регистрация, заменившая институт прописки, или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан (ст. 3 Закона), в том числе права на жилище. Однако до настоящего времени «установленный порядок», определяющий процедуру вселения в жилое помещение, понимался в правоприменительной практике исключительно как соблюдение положений о прописке, что имело место и при разрешении дела гражданки Л.Н. Ситаловой (со ссылкой на ч. 1 и 2 ст. 54 ЖК РСФСР).
Таким образом, положение ч. 1 ст. 54 ЖК РСФСР, как в его буквальном истолковании, так и в том смысле, который ему придавался сложившейся правоприменительной практикой, приводило к нарушению ст. 18, 19 (ч. 1) Конституции РФ, а также основных прав и свобод граждан, предусмотренных ст. 27 (ч. 1), 40 (ч. 1) Конституции РФ, и не согласовывалось с основаниями и условиями их ограничения, закрепленными в ст. 55 (ч. 2 и 3) Конституции РФ. Вместе с тем ч. 2 ст. 54 ЖК РСФСР, определяя условия приобретения равных прав на пользование жилым помещением, не противоречила указанным конституционным нормам 2 .
Уже после вынесения Конституционным Судом РФ названного выше решения Правительство РФ приняло постановление от 17 июля 1995 г. № 713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию» 1 , а Министерство внутренних дел утвердило соответствующую Инструкцию 2 , в которых конкретизируются нормы Закона о праве граждан на свободу передвижения. Однако с сожалением приходится отметить, что еще преждевременно говорить об окончательном «уходе» прописки из нашей жизни. Еще действуют региональные документы, которыми местные власти пытаются регулировать прописку вопреки Конституции РФ и другим указанным выше актам.
Рассматривая конституционные права человека и гражданина, связанные с жилищем, нельзя не обратить внимание и на ст. 23 и 25 Основного Закона.
В соответствии с ч. 1 ст. 23 Конституции РФ каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени. Статья 25 указывает на то, что «жилище неприкосновенно» и что «никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения» 3 . Развивая данное положение, ст. 3 ЖК РФ устанавливает, что проникновение в жилище без согласия проживающих в нем на законных основаниях лиц допускается в случаях и в порядке, предусмотренных федеральным законом, только в целях спасения жизни граждан и их имущества, обеспечения их личной безопасности или общественной безопасности при аварийных ситуациях, стихийных бедствиях, катастрофах, массовых беспорядках или иных обстоятельствах чрезвычайного характера, а также в целях задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления, пресечения совершаемого преступления или установления обстоятельств совершенного преступления либо произошедшего несчастного случая. Как верно отмечает Л.О. Красавчикова, «неприкосновенность жилища - это неприкосновенность не объекта... это неприкосновенность одного из элементов личной жизни граждан» 1 .
Кроме того, ч. 4 ст. 3 ЖК РФ определяет, что никто не может быть выселен из жилища или ограничен в праве пользования жилищем, в том числе в праве получения коммунальных услуг, иначе как по основаниям и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами.
В российском законодательстве понятие « жилище» раскрывается не полно, что вызывает на практике различные споры. Термин « жилище» означает обычно особое сооружение или помещение, специально предназначенное для проживания людей: жилой дом, квартира, комната вместе с соответствующей вспомогательной площадью (кухня, коридор, ванная комната, прихожая и т.п.), а также различного рода другими объектами жилого дома (лифт, иное инженерное оборудование)Грудцына Л. Ю. Жилищное право России/ Под ред. Н. М. Коршунова.- М.: Эксмо, 2012.- С. 67. Жилое помещение должно отвечать определенным требованиям, чтобы выступать в качестве такового. Однако критерии, предъявляемые к жилому помещению, не всегда были четко обозначены в законодательстве, что на практике являлось причиной многочисленных злоупотреблений.
Право на жилище означает возможность иметь жилище, пользоваться им на условиях, установленных законом.
Нельзя не констатировать, что нормативно - правовыми актами предъявлялись разные требования к жилому помещению. Понятие жилища, согласно ст.673 «Объект договора найма жилого помещения» ГК РФ, определяется как изолированное жилое помещение, пригодное для постоянного проживания (квартира, жилой дом, часть квартиры или жилого дома). Пригодность жилого помещения для проживания определяется в порядке, предусмотренном жилищным законодательством. Еремичев И.А. и Страунинг Э.Л. В своем издании дают краткое определение жилому помещению, говоря, что оно представляет собой помещение, предназначенное для проживания граждан и отвечающее установленным санитарным, противопожарным, градостроительным и техническим требованиям. В свою очередь, продолжают они, жилые помещения образуют жилищный фонд. Под жилищным фондом в свою очередь понимается совокупность всех жилых помещений, независимо от формы собственности, включая жилые дома, специализированные дома, квартиры, служебные жилые помещения, иные помещения в других строениях, которые пригодны для проживанияЕремичев И. А., Страунинг Э. Л. Жилищное право: Схемы и комментарии.- М.:Юриспруденция, 2011.-с. 12. Сфера жилищного законодательства, включающая регулирование обширного круга отношений, основывается на необходимости обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами жилищных прав, безопасность жилища, на неприкосновенности и недопустимости произвольного лишения жилища, на необходимости беспрепятственного осуществления вытекающих из отношений, регулируемых жилищным законодательством, прав, а также на признании равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений, связанных с обеспечением граждан (физических лиц) жилыми помещениями, распределением, учетом жилья и лиц, нуждающихся в его получении, непосредственной реализацией права пользования жилым помещением, обслуживанием и ремонтом жилья, обеспечение его сохранностиГринев В. П. Жилищное и градостроительное законодательство: сло.- справ.- М.: ГроссМедиа, 2006.- С. 39;..
Обязанность по созданию условий для осуществления права на жилище, приняло на себя государство. Государство обязано выполнять целый комплекс мероприятий для удовлетворения потребностей граждан: осуществлять программу строительства благоустроенного жилья; обеспечивать справедливое распределение жилой площади, охрану жилищного фонда и т.п.
Выделяются некоторые обязанности государственных органов: порядок учета жилищного фонда, распределение и предоставление гражданам жилых помещений; доступность для населения условий найма жилых помещений в пределах социальной нормы площади жилья; содержание и развитие объектов инженерной, социальной, транспортной инфраструктуры, обслуживающих жилищную сферу; правовое регулирование деятельности субъектов жилищной сферы (нанимателей, арендаторов и собственников недвижимости в жилищной сфере и т.д.); сохранение права пользования жилищем, неприкосновенность жилища в порядке и на условиях, установленных законодательством; контроль за исполнением законодательства в жилищной сфере и др.
Право граждан РФ на жилище обеспечивается путем предоставления жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов на условиях договора найма в пределах нормы жилой площади, а также на условиях аренды либо путем приобретения или строительства жилья за собственные средства без ограничения площадиАйман Т. О. Жилищное право РФ.: Учеб.пособие.- М.: ИНФРА- М, 2002.- С. 19. Из права на жилище вытекает возможность для человека пользоваться имеющимся у него на законном основании жилым помещением без опасения, что кто - то сможет лишить его этого помещения по каким - либо соображениям. Никто не может быть произвольно лишен жилища.
Теоретическое осмысление проблем правовой природы права на жилище продолжается. Этот процесс важен не только для юридической науки, но и для разработки правовых основ современной государственной жилищной политики в условиях развивающихся рыночных отношений, одной из основных целей которой является решение жилищной проблемы, создание механизмов (в том числе правовых) для реального осуществления гражданами права на жилище. Проблема доктринального определения права граждан на жилище существует. Это вызывает необходимость дальнейшего
Осуществлениянаучногоисследования различных аспектов конституционного права граждан РФ на жилище, включая формы и гарантии его реализации. Несомненно, практическая реализация нормы о праве каждого на жилище тесно связана с экономическими возможностями государства, политической и правовой ситуацией в стране. Тем не менее, это право является подлинным, а не правовым стандартом, к которому должно стремиться государство в своей политике. Речь может лишь идти о достижении разумного баланса между экономическими возможностями государства и объемом, формами реализации социальных прав граждан, в том числе и конституционного права граждан на жилище. Богданов Е.В. в своих работах справедливо обращает внимание на то, что государство приняло на себя обязанности по созданию условий для осуществления гражданами права на жилище, поскольку не может быть права без соответствующей обязанности и, наоборот, обязанности без корреспондирующего ей права. Богданов Е.В. приходит к выводу о том, что граждане и государство находятся в правовой связи, то есть в правоотношениях. Как мы уже говорили, право граждан на жилище закреплено в основополагающем Законе - Конституции РФ. Далее в нашей работе мы рассмотрим непосредственное « конституционное право граждан на жилище». Определим исторический путь нынешнего права, основные возможности, вытекающие из данного права.
В ЖК закреплены базовые положения, выражающие сущность и цели правового регулирования жилищных правоотношений - принципы жилищного права.
Принципы жилищного права - основные начала, которыми должен руководствоваться законодатель при регулировании жилищных отношений, они используются также при толковании жилищно-правовых норм, на их основании могут разрешаться жилищные споры по вопросам, относящимся к предмету жилищного права, но не урегулированным жилищным законодательством (ч. 2 ст. 7 Ж К).
С учетом основных начал жилищного законодательства решается вопрос о правомерности нормативных и индивидуальных актов органов исполнительной власти.
Принципами жилищного права являются (ст. 1 ЖК):
- 1) обеспечение органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище;
- 2) безопасность жилища;
- 3) неприкосновенность жилища и беспрепятственное осуществление жилищных прав;
- 4) равенство участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями;
- 5) обеспечение восстановления нарушенных жилищных прав и их судебной защиты;
- 6) обеспечение сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению;
- 7) свобода выбора места жительства и места пребывания.
Все перечисленные принципы основываются на положениях Конституции РФ, некоторые из них закреплены и гарантируются также гражданским законодательством.
- 1. Принцип необходимости обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище основан на положениях ст. 40 Конституции РФ. Можно выделить две составляющие указанного принципа: поощрение органами местного самоуправления жилищного строительства;
- - предоставление малоимущим, а также иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, бесплатно или за доступную плату жилых помещений из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.
Рассматриваемый принцип конкретизирован в ст. 2 ЖК. Органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе:
- 1) содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения потребностей граждан в жилище;
- 2) используют бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан;
- 3) в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда;
- 4) стимулируют жилищное строительство;
- 5) обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приобретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях, потребителей коммунальных услуг, а также услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда;
- 6) обеспечивают контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда;
- 7) осуществляют контроль за соблюдением установленных законодательством требований при осуществлении жилищного строительства;
- 8) осуществляют государственный жилищный надзор.
Итак, содействие государства и муниципальных образований в решении жилищных проблем граждан выражается как в непосредственном обеспечении определенных категорий граждан жилыми помещениями, так и в создании условий для строительства и приобретения гражданами жилых помещений. Создание условий реализации права па жилище заключается не только в предоставлении возможности приобретения жилых помещений различными, не запрещенными законом способами, но и в обеспечении надлежащего и безопасного использования жилых помещений.
Перечень способов содействия реализации права на жилище, содержащийся в ст. 2 ЖК, не является исчерпывающим.
Задание для размышления
Какими еще способами органы государственной власти и местного самоуправления могут содействовать осуществлению прав граждан на жилище?
2. Принцип безопасности жилища означает отсутствие разного рода условий и факторов, создающих угрозу повреждения или уничтожения имущества, причинения вреда жизни и здоровью граждан, проживающих в нем.
Соблюдение данного принципа в жилищном праве обеспечивается наличием законодательно установленных обязательных требований к жилым помещениям, определяющим их пригодность для постоянного проживания. Не допускается проживание в жилых помещениях, находящихся в аварийном состоянии, находящихся в зоне воздействия вредных факторов среды обитания. Безопасность жилого помещения для проживания гарантируется также установлением требований к осуществлению жилищных прав собственниками и иными лицами, использующими жилое помещение: целевое использование жилого помещения, недопустимость размещения в жилых помещениях промышленных производств (ст. 17 ЖК). Также безопасность жилого помещения гарантируется установлением обязанности собственника поддерживать его в надлежащем состоянии, участвовать в содержании и ремонте общего имущества многоквартирного дома (и. 4 ст. 30 ЖК).
3. Принцип неприкосновенности жилища направлен на защиту прав любых законных владельцев жилья - собственников, нанимателей, отказополучателей, членов семьи нанимателя и др. Он закреплен в ст. 25 Конституции РФ и конкретизирован в ст. 3 Ж К. Важной гарантией данного принципа является конституционный запрет на произвольное лишение жилища (ч. 1 ст. 40 Конституции РФ).
Составляющими рассматриваемого принципа являются:
- 1) запрет на произвольное лишение жилища. Лишение жилища возможно только по основаниям, установленным законом, причем вопрос о принудительном лишении гражданина жилища решается в судебном порядке. К основаниям принудительного лишения жилища можно отнести выселение нанимателя или иных пользователей (ст. 35, 84, 133 ЖК), изъятие земельного участка, на котором находится жилое помещение, для государственных или муниципальных нужд (ст. 32 ЖК), обращение взыскания на заложенное жилое помещение (ст. 78 Федерального закона от 16 июля 1997 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»);
- 2) запрет на проникновение в жилище без согласия проживающих в нем на законных основаниях граждан, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом или в соответствии с судебным решением. Ж К устанавливает перечень целей, для достижения которых законодательством может предусматриваться проникновение в жилище помимо воли собственника: спасение жизни граждан и (или) их имущества, обеспечение их личной безопасности или общественной безопасности при аварийных ситуациях, стихийных бедствиях, катастрофах, массовых беспорядках либо иных обстоятельствах чрезвычайного характера, а также задержание лиц, подозреваемых в совершении преступлений, пресечение совершаемых преступлений или установление обстоятельств совершенного преступления либо произошедшего несчастного случая. Принудительное вторжение в жилое помещение, в частности, возможно для производства обыска или выемки (ст. 182, 183 УПК РФ).
Возможность досмотра жилища помимо воли лиц, пользующихся им на законных основаниях, предусмотрена ст. 12 Федерального закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКХ «О чрезвычайном положении».
Имеющаяся судебная практика свидетельствует о том, что в ситуациях принудительного вторжения, не предусмотренных ч. 3 ст. 3 ЖК, суды руководствуются ч. 2 ст. 3 ЖК и выясняют наличие в ЖК или иных законах оснований для такого вторжения.
Судебная практика
В администрацию г. Владивостока поступило заявление от ООО «ЖЭК» по факту самовольного проведения перепланировки и переустройства квартиры. Администрацией г. Владивостока неоднократно предпринимались попытки осмотреть жилое помещение ответчика, однако доступ в помещение не был предоставлен. Администрация обратилась в суд с требованием о понуждении собственника предоставить доступ в жилое помещение.
Суды первой и апелляционной инстанций сочли требование не подлежащим удовлетворению, сославшись на отсутствие оснований, предусмотренных ч. 3 ст. 3 ЖК, для проникновения в жилище без согласия проживающих в нем на законных основаниях граждан.
Суд кассационной инстанции не согласился с выводами нижестоящих судов. Он указал, что ч. 1 ст. 14 ЖК наделяет органы местного самоуправления полномочиями в области жилищных отношений по согласованию переустройства и перепланировки жилых помещений; осуществлению жилищного контроля. Поскольку полномочиями по согласованию перепланировок и переустройства наделена администрация г. Влад и востока и только посредством осмотра квартиры можно было оценить ее состояние и исполнить возложенные на администрацию города функции, действия администрации правомерны (см. определение Верховного Суда РФ от 21 октября 2014 г. № 56-КГ14-9).
3. Запрет на ограничение права пользования жилищем , в том
числе права на получение коммунальных услуг, иначе как но основаниям и в порядке, предусмотренным ЖК и другими федеральными законами. К законодательно установленным ограничениям права пользования жилым помещением можно отнести обязанность использовать жилое помещение для проживания и запрет на размещение в нем промышленных производств (ст. 17 ЖК).
Порядок приостановления или ограничения предоставления коммунальных услуг предусмотрен разд. IX Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 6 мая 2011 г. № 354. Нарушение порядка и условий приостановления (ограничения) предоставления коммунальных услуг, установленных указанными Правилами, следует считать нарушением рассматриваемого принципа.
- 4. Принцип равенства участников , регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями означает, что права собственников жилых помещений жилищного фонда различных форм собственности равны. Данное положение вытекает из принципа равной защиты всех форм собственности, закрепленного в ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, п. 4 ст. 212 ГК. Также этот принцип означает равенство прав собственников и иных законных пользователей на использование жилого помещения по целевому назначению. Однако это не касается правомочий распоряжения жилыми помещениями: объем прав собственников и иных владельцев различен. Кроме того, владельцы жилых помещений, не являющиеся собственниками, также могут обладать различными возможностями в зависимости от вида жилого помещения, оснований приобретения права пользования. Например, наниматели специализированного жилого помещения в отличие от нанимателей жилого помещения социального использования не наделяются правом на сдачу помещения в поднаем, обмен жилого помещения (ч. 4 ст. 100 Ж К).
- 5. Принцип беспрепятственного осуществления жилищных прав означает, что граждане по своему усмотрению и в своих интересах осуществляют принадлежащие им жилищные права, в том числе распоряжаются ими. Граждане свободны в установлении и реализации своих жилищных прав в силу договора или иных предусмотренных жилищным законодательством оснований. Граждане, законно находящиеся на территории РФ, имеют право свободного выбора жилых помещений для проживания в качестве собственников, нанимателей или на иных основаниях, предусмотренных законодательством. Данный принцип связан с конституционным правом на свободный выбор места жительства и места пребывания (ст. 27). Гарантии его реализации установлены в Законе РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Ограничение права граждан на свободу выбора жилых помещений для проживания может быть связано с тем, что эти жилые помещения расположены на территориях, разрешенных для проживания определенных лиц. Так, согласно п. 1 ст. 3 Федерального закона от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» в указанных образованиях могут устанавливаться ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории, включая установление перечня оснований для отказа во въезде или в постоянном проживании.
Принцип беспрепятственного осуществления жилищных прав предполагает право выбора способа приобретения жилья в пользование. Закон гарантирует возможностью иметь жилые помещения в собственности без ограничения их по размеру и количеству (п. 2 ст. 213 ГК); предоставление гражданам права пользоваться жилыми помещениями на основании договоров или на иных законных основаниях, в частности, в качестве постоянно проживающих с собственником или нанимателем лиц (ст. 30, 31, 33, 34, 69 ЖК, ст. 671, 677 ГК). Допускается также проживание в жилом помещении в качестве временных жильцов (ст. 80 ЖК, ст. 680 ГК). Для первой категории пользователей жилых помещений соответствующее жилое помещение будет рассматриваться как место жительства, для второй категории оно будет являться местом пребывания.
6. Принцип обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав , их судебной защиты имеет две составляющие: материальную и процессуальную.
Материально-правовое значение указанного принципа заключается в наличии возможности восстановления нарушенного права, если из существа данного права не вытекает иное. Восстановление права выражается в понуждении обязанного лица к исполнению возложенных на него обязанностей. Кроме того, к лицу, исполняющему свои обязательства ненадлежащим образом или не исполняющему их, можно применить меры ответственности. Так, если наниматель жилого помещения своевременно не вносит плату за наем жилья по договору социального найма, это может служить основанием для выселения его в другое жилое помещение по нормам общежития (ст. 90 ЖК), что не освобождает его от уплаты задолженности по оплате жилья и коммунальных услуг. Лица, несвоевременно и (или) не полностью внесшие плату за жилое помещение и коммунальные услуги (должники), обязаны уплатить кредитору пени (ч. 4 ст. 155 ЖК).
В силу комплексного характера жилищного права меры ответственности за нарушение жилищных обязанностей могут содержаться в нормативных актах административного и гражданского законодательства. Порча жилых домов, жилых помещений, а равно порча их оборудования, самовольные переустройство и (или) перепланировка жилых домов и (или) жилых помещений либо использование их не по назначению влечет за собой административную ответственность в виде предупреждения или наложения административного штрафа (ст. 7.21 КоАП). Если указанные действия нанесли вред третьим лицам, они вправе требовать возмещения причиненного вреда (ст. 1064 ГК).
Процессуальная составляющая рассматриваемого принципа заключается в возможности обращения за судебной защитой нарушенного права. Право на судебную защиту гарантируется ст. 46 Конституции РФ, а также ст. 11 ЖК. Причем возможность защиты в судебном порядке не исключается и при наличии возможности защиты нарушенного права в административном порядке.
7. Принцип обеспечения сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению тесно связан с принципом безопасности жилища. Но если принцип безопасности жилища направлен на охрану жизни, здоровья и имущества пользователей жилых помещений, то рассматриваемый принцип имеет целью обеспечить надлежащее состояние жилых помещений, исключить неоправданное ухудшение состояния жилищного фонда. Принцип обеспечения сохранности жилищного фонда выражается также в установлении жилищным законодательством обязанностей по поддержанию жилых помещений в надлежащем состоянии, их ремонту.
Со стороны органов государственной власти и местного самоуправления реализация данного принципа обеспечивается осуществлением жилищного учета, контроля (надзора) в жилищной сфере, установлением контроля над переводом жилых помещений в нежилые (гл. 3 ЖК), переустройством и перепланировкой жилых помещений (гл. 4 ЖК).
Исполнение данного принципа всеми субъектами жилищных правоотношений обеспечивается возможностью применения к его нарушителям мер ответственности, а также возможностью изъятия бесхозяйно или ненадлежащим образом используемого жилого помещения (ст. 35, и. 1 ст. 91 ЖК, ст. 293 ГК). За порчу и самовольную перепланировку жилого помещения, а также за нарушение правил содержания и ремонта жилых помещений предусмотрена административная ответственность (ст. 7.21, 7.22 КоАП).
Как уже указывалось, основная задача жилищного права - обеспечить реализацию конституционного права граждан на жилище. Право граждан на жилище закреплено в ст. 40 Конституции РФ. Жилище признается обязательным компонентом достойного жизненного уровня, необходимого для поддержания здоровья и благосостояния человека (ст. 25 Всеобщей декларации прав человека 1948 г.). Неотъемлемое право каждого человека на жилище закреплено также в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. (ст. 11). Как следует из и. 1 ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., право на жилище должно реализовываться при условии свободы выбора человеком места жительства. На необходимость уважения жилища человека указывается и в ст. 8 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.
Право на жилище относится к основным правам человека и заключается:
- 1) в обеспечении государством стабильного, постоянного пользования жилым помещением лицами, занимающими его на законных основаниях;
- 2) предоставлении жилых помещений из государственного, муниципального и других жилищных фондов малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище;
- 3) оказании содействия гражданам в улучшении своих жилищных условий;
- 4) гарантированности неприкосновенности жилища, исключения случаев произвольного лишения граждан жилища (ст. 25, 40 Конституции РФ).
Право на жилище не предполагает обязанности государства обеспечивать жилыми помещениями всех граждан - государство берет заботу лишь о социально незащищенных и некоторых других категориях граждан.
Право на жилище как элемент правоспособности гражданина предполагает возможность приобретать жилые помещения по различным основаниям, без ограничения по количеству, размеру и т.д., а также гарантирует защиту от неправомерного вторжения, лишения жилища или необоснованного ограничения прав проживающих в нем лиц.
Необходимо также отметить, что понятия «жилище» (конституционно-правовое понятие) и «жилое помещение» (основной объект жилищных прав) не идентичны . Жилищем является любое помещение, где бы субъект ни находился пусть даже временно, в том числе дачный дом и т.п. Жилище - объект именно конституционных, но не жилищных прав. В жилищном праве используется понятие «жилое помещение», используемое и в гражданском праве. Это понятие имеет частноправовой аспект. Именно жилое помещение - объект вещных и обязательственных прав, в том числе права собственности. И к нему законодатель предъявляет определенные требования, каких не предусматривается для жилища. То есть «жилище» - абстрактное благо, ценность, а жилое помещение - вещь, обладающая определенными потребительскими свойствами. К жилищу не предъявляется требований, установленных ст. 15 ЖК: оно может не относиться к недвижимым вещам, не обладать пригодностью для постоянного проживания, не быть включенным в жилищный фонд. Между тем жилое помещение должно соответствовать указанным в ст. 15 ЖК требованиям.