Экологическая безопасность и охрана окружающей среды. Законодательное обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности
Экологическая безопасность - система предотвращения существующей угрозы значительного ухудшения экологических параметров среды обитания людей и биосферы в целом, состоянию атмосферы, гидросферы, литосферы и ближней космосферы, видовому составу животного и растительного мира, а также опасности истощения невозобновляемых природных ресурсов в результате различных видов деятельности человека. Согласно Конституции Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
Экологическая безопасность производства нацелена на снижение техногенного воздействия на природу и минимизацию экологических рисков. Кроме того, экологическая безопасность является важным фактором качества окружающей среды. Экологическая безопасность обеспечивается за счет экологически и экономически рационального управления природоохранными и ресурсосберегающими сторонами деятельности предприятий и организаций.
Необходимость проведения обучения по экологической безопасности руководителей и специалистов в области экологической безопасности обусловлена нормами:
- Ст. 73 Федерального Закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года , согласно которому руководители организаций и специалисты, ответственные за принятие решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, должны иметь подготовку в области охраны окружающей среды и экологической безопасности.
- Ст. 15 Федерального закона от 10.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" лица, которые допущены к обращению с отходами I-IV класса опасности, обязаны иметь профессиональную подготовку, подтвержденную свидетельствами на право работы с отходами I-IV класса опасности
- Положение о подготовке специалистов по экологической безопасности. Приказ Ростехнадзора №793 от 20.11.2007
Нормативная база
Штраф за несоблюдение экологических требований
Несоблюдение экологических требований при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов капитального строительства влечет:
Наш учебный центр проводит дистанционное обучение по экологической безопасности .
Обучение включает в себя повышение квалификации по экологии, по одной из следующих программ:
- Экологическая безопасность.
- Обеспечение экологической безопасности руководителей и специалистов общехозяйственных систем управления.
- Обеспечение экологической безопасности при работе в области по обращению с опасными отходами.
- Организация работы по обращению с отходами I-IV класса опасности.
Стоимость обучения зависит от выбранного вида курса.
Обучение по экологии и экологической безопасности для руководителей и специалистов
Кто должен пройти обучение по экологии и экологической безопасности? Согласно законодательству обучение обязаны пройти:- Руководители в объеме 72 часов (1 раз в пять лет)
- Контролирующие лица в объеме 102 часов (1 раз в три года)
- Лица, ответственные за обращение с отходами в объеме 112 часов (1 раз в три года)
Исходя из требований вышеперечисленных Федеральных законов, проходить обучение по экологии должен каждый сотрудник, который был допущен к обращению с опасными отходами, а также руководитель организации и специалист, отвечающие за принятие тех или иных решений, оказывающих любое воздействие на окружающую среду.
После прохождения обучения слушатели получают удостоверение установленного образца или свидетельство на право работы с опасными отходами. Обучение по экологической безопасности проходит дистанционно , без отрыва от производства, быстро и качественно, по доступным ценам.
5. Охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности
5.1. Состояние окружающей среды и системы обеспечения санитарно-гигиенического благополучия населения
Особую роль с позиции укрепления здоровья граждан , повышения качества и продолжительности жизни играют вопросы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Для решения экологических проблем в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г. обозначены следующие направления государственной политики:
поэтапное сокращение уровней воздействия на окружающую среду всех антропогенных источников;
создание экологически безопасной и комфортной обстановки в местах проживания населения, его работы и отдыха;
создание эффективного экологического сектора экономики;
сохранение и защита природной среды.
Проблемы экологии являются производными от макроэкономической политики государства, но в России цели макроэкономической политики не увязаны с решением экологических проблем - зачастую меры, направленные на экономическое развитие, противоречат решению экологических проблем.
Существующая система обеспечения санитарно-гигиенического благополучия населения не вполне адекватна состоянию окружающей среды, масштабам и количеству задач, требующих решения. Она построена на концепции «нулевого риска» здоровью населения и предусматривает очень строгие нормативы качества состояния окружающей среды (предельно допустимые концентрации - ПДК) по нескольким сотням загрязняющих веществ. Многие ПДК и рассчитанные на их основе нормативы выбросов и сбросов предприятий являются недостижимыми с приемлемыми затратами . Это особенно касается водных объектов и, в частности, нормативов сбросов с канализационных очистных сооружений (КОС). В результате порядка 90 % предприятий являются нарушителями установленных нормативов. Если нарушение законодательства носит массовый характер, то такое государственное регулирование и контроль теряют смысл и нуждаются в изменении. Фактически же созданная система обесценивает провозглашенный курс на полную защиту здоровья населения от неблагоприятных внешних факторов.
Для повсеместного обеспечения «нулевого риска» с соответствующим учетом и контролем (если такую цель вообще можно ставить), могут потребоваться затраты, превышающие ВВП в несколько раз . Очевидно, что цели и инструменты государственной политики по обеспечению санитарно-гигиенического благополучия населения и охране здоровья от негативного воздействия факторов среды обитания нуждаются в изменении.
5.2. Определение приоритетов федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации
Решение экологических проблем в России требует в первую очередь утверждения в единого документа, определяющего содержание федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации. Возможны два подхода к ее определению:
1) Разработка и утверждение федеральной политики преимущественно «природоохранной направленности». С учетом масштабов текущего воздействия и накопленного экологического ущерба реальная потребность в расходах на охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности может значительно превысить прогнозные оценки Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (1-1,5 % ВВП к 2020 году) и оценки Минприроды России (2% ВВП ежегодно). При этом значительное количество экологических проблем, решение которых находится вне «природоохранной» деятельности, сохранится.
2) Разработка и утверждение федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации как составной части стратегии устойчивого развития, предусматривающей интеграцию социально-экономического и экологического развития, внедрение современных экономических механизмов и технологий (Стратегия «зеленого роста»). Основные усилия должны быть сосредоточены на получении «двойной выгоды», при котором решение социально-экономических проблем сопровождается положительным экологическим эффектом. Следует начать постепенное расширение сферы политики в области экологического развития, включая в нее энергетику (энергоэффективность, энергосбережение, альтернативная энергетика), рациональное использование природных ресурсов и в частности водных ресурсов в жилищно-коммунальном секторе, утилизацию отходов.
С учетом реальных экономических возможностей страны в ближайшее десятилетие необходимо принять второй подход к определению приоритетов федеральной политики в области экологического развития.
Этапы:
2012 г. - разработка и утверждение федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации (Стратегии «зеленого роста») на период до 2020 года.
2013- 2014 г. – учет экологических факторов в государственных программах Российской Федерации, отраслевых и региональных стратегиях и программах.
2015-2020 г. – реализация государственных программ Российской Федерации, отраслевых и региональных стратегий и программ.
В качестве ключевых мер необходимой экологической политики предлагаются:
5.3.Разработка перечня основных приоритетных химических, физических и биологических факторов окружающей среды, ранжированных по степени неблагоприятного воздействия на здоровье населения России
Для обоснования государственной политики по снижения негативного воздействия загрязненной окружающей среды на здоровье населения предлагается разработать научно обоснованный перечень неблагоприятных факторов окружающей среды, наносящих наибольший вред здоровью населения на федеральном уровне и в субъектах РФ, с высоким уровнем загрязнения окружающей среды населенных мест. При разработке этого перечня учесть рекомендации соответствующих агентств и программ Организации Объединенных Наций ВОЗ , ЮНЕП, ПРООН и других международных организаций и зарубежных институтов, усилить контроль за этими факторами, опираясь на международный опыт и, используя методы инструментального контроля, рекомендуемые международными организациями (Срок реализации – 2012 г.).
По экспертной оценке такими приоритетными неблагоприятными факторами в целом по стране являются:
Мелкодисперсные взвешенные частицы (РМ10) в атмосферном воздухе, воздействие которой обуславливает до 40 тыс. дополнительных смертей в год. В среднем каждый человек, проживающий в городах с высоким уровнем загрязнения атмосферного воздуха взвешенными частицами, теряет примерно 4 года жизни, а среди 50 млн. населения промышленных городов - число потерянных лиц жизни на 1 человека достигает 1,5 лет. Повышенный уровень загрязнения атмосферного воздуха взвешенными частицами приводит к увеличению заболеваемости органов дыхания, в т.ч. среди детского населения: бронхиальной астмой, бронхитами, фарингитом, ринитом и др.
Диоксид азота – концентрации этого вещества в атмосферном воздухе постоянно растет из-за увеличения транспортного потока. Число городов, где содержание этих веществ в атмосферном воздухе превышает среднесуточную ПДК, уже более 100 и примерно у 6 млн. человек возможно увеличение из-за этой причины частоты заболеваний органов дыхания.
Диоксид серы – является одним из наиболее распространенных загрязняющих веществ, но оценку его содержания в атмосферном воздухе трудно дать из-за особенностей его контроля.
Тяжелые металлы, вошедшие в перечень наиболее токсинных веществ Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП). К ним относятся свинец, ртуть, кадмий, никель, а также мышьяк.
Стойкие органические загрязнители (СОЗ) – опасность загрязнения этими веществами окружающей среды столь велика, что принята специальная Стокгольмская конвенция, запрещающая производство, использование и оборот этих веществ, подписанная РФ и в настоящее время заканчивается процесс ее ратификации. Программы по СОЗ нет.
Радон. Выделение канцерогенного радона из геологических пород происходит во многих регионах страны и более 1 млн. человек подвергаются воздействию радона По оценкам экспертов влияние радона приводит к появлению ориентировочно 9,5 тысяч дополнительных случаев рака легкого в год.
Необходимым является ежегодное проведение анализа и оценки риска здоровью населения от воздействия неблагоприятных факторов среды обитания на федеральном, региональном и локальном уровне с использованием разработанного Перечня (Срок реализации – 2012 г, далее – постоянно).
Предлагается разработать целевые программы по снижению риска здоровью населения от воздействия отдельных приоритетных загрязняющих веществ и физических факторов: радон, шум, электромагнитные поля (Срок реализации – 2012-2014 гг.).
5.4. Совершенствование экологического законодательства
Текущее нормативно-правовое регулирование характеризуется устаревшей и несовершенной нормативной правовой базой – набором невыполнимых и противоречащих норм, содержащихся в различных законах. Многие нормы не работают годами из-за отсутствия нормативных правовых актов и методик, обеспечивающих их применение. Не созданы ключевые правовые основы ответственности за предотвращение и возмещение вреда окружающей среде.
1. Дальнейшее совершенствование российского природоохранного законодательства путем внесения отдельных изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты. При этом сфера применения экологического права остается без изменений: регулируются отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду.
2. Разработка и реализация единой концепции совершенствования экологического законодательства, основанной на федеральной политике экологического развития и учитывающей необходимость внедрения международных стандартов. Должны быть предусмотрены разработка и утверждение нормативных правовых актов в «пакетном режиме»: норма федерального закона – проект нормативного правового акта, обеспечивающего ее применение – ведомственные нормативные правовые акты (методики, административные регламенты и т.д.) – оценка регулирующего воздействия.
Этапы:
2012 г. – утверждение единой концепции совершенствования экологического законодательства, основанной на пакетном режиме.
2013- 2014 г. – разработка приоритетных нормативных правовых актов в «пакетном режиме».
2015-2020 г. – внедрение международных стандартов.
5.5.Изменения в системе нормирования воздействия на окружающую среду (экологического нормирования)
В настоящее система нормирования основана на использовании предельно допустимых концентраций (ПДК)- санитарно-гигиенических и рыбохозяйственных нормативов. Значительная часть нормируемых показателей ПДК не измеряется, а рассчитывается из-за отсутствия утвержденных методик и средств измерения.
Нормативы качества собственно окружающей среды, которые согласно действующему законодательству являются основой для установления нормативов допустимого воздействия на природную среду, не разработаны. Нормативы допустимой антропогенной нагрузки (совокупное воздействие) в пределах конкретных территорий и (или) акваторий также не разрабатываются и не применяются.
1.Сокращение количества нормируемых веществ до минимально необходимого уровня, который обеспечивается измерениями и инструментальным контролем
2.Переход на технологическое нормирование на основе показателей наилучших доступных технологий (НДТ) для крупных загрязнителей с внедрением декларирования – для остальных.
2012 г. – утверждение сокращенного списка загрязняющих веществ, подлежащих инструментальному контролю;
2013- 2014 г. – составление справочников НДТ и утверждение порядка декларирования;
2015-2020 г. – внедрение системы технологического нормирования.
В связи с тем, что установление и соблюдение нормативов качества окружающей среды имеет четкую логику и направлено на обеспечение благоприятной окружающей среды (устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов) при переходе на новую систему нормирования воздействия на окружающей среды на основе показателей НДТ важно не упустить увязки удельных показателей воздействия на единицу продукции с показателями совокупного воздействия с учетом реального состояния территорий.
5.6. Создание системы экологического учета
В настоящее время система учета природных объектов практически не существует. Основные усилия природоохранных ведомств сосредоточены на учете источников негативного воздействия, при этом планируется создание отдельного государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.
В этой связи возможны следующие решения:
1. Создание отдельного (обособленного) государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.
2.Свод и актуализация документированных сведений о природных объектах и территориях на основе документированных сведений, уже содержащихся в существующих государственных информационных ресурсах (Государственный лесной реестр, Государственный водный реестр, Государственный кадастр недвижимости, Государственный кадастр ООПТ, Схемы территориального планирования и т.д.). На региональном уровне необходимо стимулировать реализацию предоставленных субъектам Российской Федерации полномочий по проведению экологической паспортизации территории (во взаимодействии с органами местного самоуправления за счет реализации соответствующих региональных и межмуниципальных программ.
Этапы:
2012 г. – утверждение порядка организации и ведения государственного экологического учета.
2013-2014 г. – создание единой информационной системы государственного экологического учета на основе интеграции существующих систем.
2015-2020 г. – эксплуатация и совершенствование единой информационной системы государственного экологического учета.
5.7.Развитие системы экологического мониторинга
В целом по России 38% городского населения проживает на территориях, где не проводятся наблюдения за загрязнением атмосферы вообще, а в 34 субъектах Федерации наблюдения проводятся в 1–3 городах.
В этой связи возможны следующие варианты решения:
1. Модернизация системы государственного экологического мониторинга, требующая значительных средств федерального бюджета на развитие государственной сети наблюдений, материально-техническое оснащение и кадровое обеспечение.
2. Создание интегрированной системы экологического мониторинга, включающей как государственный экологический мониторинг, так и системы локального мониторинга предприятий (инструментальный контроль), а также широкое использование средств дистанционного зондирования земли в целях экологического мониторинга. При этом должны предусматриваться меры экономического стимулирования для предприятий внедряющих системы инструментального контроля. Опыт существующих систем экомониторинга, таких как «Мосэкомониторинг» Департамента экологии и природопользования Правительства г. Москвы и аналогичной системы в Санкт-Петербурге может быть рекомендован к распространению и использованию.
Развитие системы мониторинга и контроля качества среды обитания человека предполагает реализацию следующих мероприятий:
2012 г. – Разработка и утверждение Концепция интегрированной системы экологического мониторинга.
2013- 2014 г. – Реализация пилотных проектов на крупных предприятиях.
– Создание интегрированной системы экологического мониторинга
5.8.Развитие механизмов экологической оценки и экспертизы
В настоящее время отсутствует применяемый в развитых странах механизм стратегической экологической оценки, предметом которой являются не конкретные проектные решения отдельных объектов хозяйственной и иной деятельности, а решения более высокого (стратегического) уровня: стратегии, политики, планы, программы, проекты документов территориального планирования, на основании которых принимаются решения о реализации крупных инфраструктурных проектов.
Существующие оценки и экспертизы недостаточно увязаны с реализацией сформулированных по их результатам требований и контролем за их соблюдением как со стороны субъектов хозяйственной и иной деятельности, так и надзорных органов. дифференциация процедуры ОВОС (оценка воздействия на окружающую среду) по видам объектов планируемой деятельности в зависимости от масштаба воздействия на окружающую среду.
Предусмотренные законодательством методики стоимостной оценки природных объектов и экономической оценки воздействия отсутствуют. Статус государственной экологической экспертизы значительно снижен.
В этой связи возможен следующий вариант решения:
1. Введение механизма стратегической экологической оценки.
2. Развитие системы ОВОС (оценка воздействия на окружающую среду) и восстановление полноценного института государственной экологической экспертизы.
3. Поэтапная разработка и введение стоимостных оценок природных объектов и воздействия на окружающую среду.
2012 г. – введение механизма стратегической экологической оценки, развитие системы ОВОС (оценка воздействия на окружающую среду) и восстановление полноценного института государственной экологической экспертизы
2013- 2014 г. – разработка методик стоимостной оценки природных объектов и экономической оценки воздействия
2015-2020 г. – внедрение методик в практику управления и оценки размера вреда окружающей среде
5.9.Изменения в системе государственного экологического контроля
Эффективность всех видов предусмотренных законодательством видов экологического контроля (государственного, производственного и общественного) напрямую зависит от состояния других элементов системы управления и регулирования в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности: нормирование, мониторинг и т.д.
Система расчетного нормирования по сути невыполнимых требований соблюдения предельно допустимых концентраций (ПДК) в отсутствие объективно контролируемых показателей по данным инструментального контроля создает почву для непрозрачных и коррупциогенных индивидуальных договоренностей инспекторов с предприятиями. Массовый характер несоблюдения нормативов и иных нарушений сводит эффективность контроля к минимуму.
Кроме этого низкая эффективность государственного экологического контроля обусловлена явным недостатком федеральных инспекторов: на более чем 80 тыс. объектов федерального экологического контроля приходится 1272 федеральных инспектора. Общее количество зарегистрированных в органах налоговой службы природопользователей (юридические лица и индивидуальные предприниматели) - около 1,5 млн.
В этой связи возможны следующие решения:
Обеспечение сбалансированности штатной численности федеральных инспекторов и выполняемых федеральных контрольно-надзорных полномочий:
приведение штатной численности инспекторов в соответствии с расчетными нормативами.
пересмотр контрольно-надзорных полномочий, закрепленных за федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.
Обеспечение строгой регламентации порядка проведения проверок соблюдения требований экологической безопасности, в том числе внеплановых, с переносом акцента на непрерывный инструментальный контроль.
Обеспечение разработки комплексных программ производственного контроля на всех этапах жизненного цикла (предусматривающих постоянное снижение уровня негативного воздействия на окружающую среду), разрабатываемых предприятиями и утверждаемых регулирующим органом.
2012 г. – создание нормативной базы комплексного экологического контроля и доступа к экологической информации.
2013- 2014 г. – создание системы комплексного экологического контроля.
2015-2020 г. – разработка и реализация комплексных программ производственного контроля.
5.10. Реабилитация «горячих точек»
В результате прошлой хозяйственной и иной деятельности образовалось значительное количество объектов, характеризующихся высокой степенью опасности для окружающей среды и здоровья населения, а также территорий, находящихся в кризисном экологическом состоянии. Выявлено 194 «горячие точки» - объекты накопленного экологического ущерба, на которых происходит постоянное ухудшение качества природной среды и, как следствие, ухудшение здоровья населения.
По оценкам Минприроды России в результате хозяйственной деятельности к настоящему времени в Российской Федерации накоплено 31 млрд. тонн отходов, из них 3 млрд. тонн - токсичных.
В этой связи возможны следующие решения:
1. Оценка реального состояния на территориях и выделение приоритетных территорий для реализации проектов их реабилитации (восстановления) с использованием механизмов государственно-частного партнерства. Для этого потребуется разработка и утверждение следующих методик:
Оценки экологического состояния территорий;
Организации мониторинга за экологическим состоянием территорий;
Разработки, рассмотрения и оценки программ оздоровления территорий.
2. Установление особого режима природопользования и нормирования для реабилитируемых территорий на период реабилитации.
3. Создание правовой основы для придания отдельным территориям правового статуса зоны экологического бедствия и разработки механизма осуществления комплекса природоохранных, экономических и медицинских мероприятий.
2012 г. – утверждение порядка оценки реального состояния природной среды на загрязненных территориях
2013- 2014 г. – разработка и начало реализации приоритетных проектов реабилитации территорий с использованием механизмов государственно-частного партнерства
2015-2020 г. – реализация приоритетных проектов
5.11.Экономическое стимулирование снижения вредного воздействия на окружающую среду
Эффективные стимулирующие механизмы не разработаны и не применяются. Плата за негативное воздействие на окружающую среду не носит компенсационный характер. Отсутствуют экономическая оценка воздействия и стоимостные оценки природных ресурсов и природных объектов.
Задачу стимулирования предприятий к снижению вредного воздействия на окружающую среду предлагается рассматривать как задачу экономического стимулирования модернизации производства. К числу предлагаемых для этого механизмов относятся:
ускоренная амортизация;
субсидирование процентной ставки;
льготы по таможенным пошлинам и налогу на имущество;
введение «экологически ориентированных» налогов;
повышение платы за негативное воздействие для наиболее опасных загрязняющих веществ
переход от контроля преимущественного «на конце трубы» – к модернизации и экологизации производства: замкнутые (малоотходные или безотходные) процессы, создание экологических «цепочек» сырья и материалов;
создание системы торговли квотами на выбросы/сбросы;
стимулирование создания индустрии переработки отходов;
стимулирование новых технологий и производства более экологически чистых товаров, работ и услуг через систему закупок для государственных и муниципальных нужд.
2012 г. – разработка пакета предложений по созданию системы экономического стимулирования субъектов хозяйственной деятельности, применяющих экологически эффективные технологии.
2013- 2014 г. – создание системы экономического стимулирования.
2015-2020 г. – реализация проектов на основе разработанной системы экономического стимулирования.
5.12. Разработка и внедрение экологических технологий (эко-инноваций)
Комплексное решение экологических проблем невозможно при сохранении использования устаревших технологий с высоким уровнем негативного воздействия по выбросам/сбросам и образованию отходов. Необходима организация эффективного взаимодействия государства, бизнеса, фундаментальной и прикладной науки, образования для разработки и внедрения экологически эффективных технологий.
В этой связи возможны следующие решения:
1.Координация разработки и внедрения экологически эффективных технологий на базе единой технологической платформы «Технологии экологического развития».
2. Установление реальных сроков перехода на новые технологии с одновременным решением решение социальных проблем и созданием рабочих мест.
Этапы:
2012 г. – утверждение стратегической программы исследований на ближайшие 5-7 лет и на период до 2020 года
2013- 2014 г. – реализация проектов высокой степени готовности
2015-2020 г. – реализация перспективных проектов.
5.13.Совершенствование организации государственного управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности
Экологические проблемы по своей сути тесно увязаны с вопросами охраны здоровья, санитарно-эпидемиологического благополучия, защиты населения и территорий от ЧС, планирования отраслевого и территориального развития, но решаются в рамках отдельных направлений и программ при наличии явно выраженной ведомственной разобщенности. Многие вопросы находятся вне компетенции природоохранного ведомства.
В этой связи возможны следующие варианты решения:
1. Усиление роли природоохранного ведомства в качестве органа управления и регулирования производственных процессов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.
2. Оптимизация распределения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, а также на федеральном и региональном уровне, при котором обеспечение экологической безопасности (состояния) должно являться целевым результатом охраны окружающей среды (деятельности), критерием оценки эффективности государственного управления.
Этапы:
2012 г. – анализ эффективности осуществляемых полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и создание оптимизационной модели.
2013- 2014 г. – оптимизация полномочий и их распределения между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
2015-2020 г. – реализация полномочий, оценка и контроль эффективности.
Межрегиональная академия дополнительного профессионального образования (МАДПО) приглашает на обучение абитуриентов, желающих получить образование в области экологии, защиты окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. МАДПО оказывает услуги в сфере дополнительного профессионального образования, реализуя учебные программы в дистанционном формате.
Современное, важное для многих отраслей производства, и поэтому востребованное направление курсов «Экология, охрана окружающей среды и экологическая безопасность» соответствует всем государственным стандартам, содержит только актуальные знания и ориентировано на практическую деятельность в данной сфере. Выдаваемые документы (установленного образца) котируются наравне с государственными дипломами. После сдачи выпускного экзамена (аттестации) вы можете трудоустроиться по специальности в производственные и иные организации.
Академия МАДПО предлагает два формата курсов дополнительного образования: профессиональная переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации. Первый вариант является более продолжительным по времени и позволяет освоить профессию на основе знаний и навыков, приобретенных во время обучения слушателя в высшем (или средне-специальном) учебном заведении. Курсы повышения квалификации ориентированы специалистов (экологов, инженеров-экологов, инженеров по экологической безопасности), желающих актуализировать знания и улучшить профессиональные навыки в своей области.
Учебное направление «Экология, охрана окружающей среды и экологическая безопасность»
Экологическая безопасность лежит в основе безопасности производственных процессов, а также обеспечивает сохранность экосистем в непосредственной близости к производствам и нацелена на создание благоприятной экологической обстановки в населенных пунктах.
В настоящее время окружающая среда подвергается чрезвычайно сильному техногенному воздействию. Промышленность, теплоэнергетика, сельское хозяйство, нерациональное использование природных ресурсов, автомобильный транспорт – все это оказывает крайне негативное влияние на экологическую ситуацию. Можно выделить несколько факторов антропогенного воздействия на природу в современном мире:
- Загрязнение поверхностных и подземных вод, почв и атмосферы газами, тяжелыми металлами, аэрозолями и пылью.
- Нерациональное использование земельных ресурсов.
- Неразумное ведение сельского хозяйства, приводящее к деградации земель.
- Нерациональные вырубки, ведущие к сокращению лесных массивов.
- Загрязнение почв и вод минеральными удобрениями при сельском хозяйстве.
- Уничтожение уникальных природных ландшафтов и др.
Для уменьшения негативного воздействия необходимо применение специального комплекса мер. Можно перечислить следующие пути улучшения экологической ситуации:
- Управленческие решения, ограничивающие деятельность, наносящую ущерб экологии.
- Просветительская деятельность, для формирования нового образа мышления у общества.
- Использование современных фильтров на промышленных производствах.
- Внедрение замкнуты циклов использования сырья, применение более современных технологических схем.
- Совершенствование законодательства в сфере защиты и охраны природы.
Дистанционное обучение в МАДПО
Для того чтобы сделать обучение более комфортным, академия предлагает выбрать между очно-заочным и дистанционным обучением. Дистанционные курсы – отличная возможность получить качественное дополнительное образование в МАДПО для слушателей, живущих в других городах или не имеющих достаточно свободного времени для посещения аудиторных занятий. Обучаясь дистанционно, вы получите весь необходимый набор навыков и знаний и сэкономите свое время.
Курсы повышения квалификации и профессиональной переподготовки в МАДПО позволят вам овладеть всеми необходимыми практическими и теоретическими знаниями и навыками в данной сфере. Записывайтесь на обучение в МАДПО прямо сейчас! Квалифицированные преподаватели, обширная электронная библиотека, современное техническое оборудование помогут вам в кратчайшие сроки и на высоком качественном уровне освоить новую специальность.
Курсы повышения квалификации
Повышение квалификации позволит повысить свой профессиональный уровень слушателям, уже имеющим образование в области экологии и охраны окружающей среды. Длительность обучения зависит от уровня знаний и может составлять от 72 до 140 академических часов . При успешном освоении материалов курса и сдачи экзамена слушатели получают удостоверение установленного образца.
Курсы профессиональной переподготовки
Профессиональная переподготовка ориентирована на слушателей, для которых данное направление является новым. Обучение поможет освоить выбранную специальность «с нуля» и в дальнейшем успешно осуществлять профессиональную деятельность в выбранном направлении. Продолжительность обучения составляет от 252 до 520 академических часов . Слушатели, успешно окончившие курс и сдавшие итоговый тест получают диплом установленного образца.
(к вопросу об Экологической доктрине России)
Грачев В.А.
Важнейшим инструментом сохранения окружающей среды и ее устойчивого развития является законодательное закрепление основных принципов, механизмов, гарантий, критериев охраны окружающей природной среды, заложенных в Конституции, а также оценки качества окружающей среды. Поэтому экологическое законодательство ориентировано на регулирование общественных отношений в сфере взаимодействия общества и природы, чтобы активизировать все эти юридические механизмы в интересах сохранения, рационального использования природных ресурсов, их воспроизводства, сохранения благоприятной окружающей природной среды для настоящего и будущих поколений. Законодательство в области охраны окружающей природной среды Российской Федерации разрабатывается уже на протяжении десятков лет.
Приданию законотворческой работе в сфере экологии упорядоченности и системности должно способствовать создание Экологической доктрины Российской Федерации. Решение о ее разработке было принято на экологическом форуме, который состоялся в доме ученых в Москве в начале года. Уже создана концепция такого документа. Ее авторами являются академики РАН Лаверов Н.П., Израэль Ю.А., Исаев А.С., Павлов Д.С., Осипов В.И.
В первом разделе дается определение доктрины, и излагаются ее правовые основы, в числе которых Конституция Российской Федерации, законы РФ в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, другие федеральные законы, регламентирующие природопользование, а также международные договоры и обязательства РФ в области охраны природы и использования природных ресурсов.
Экологическая доктрина учитывает решения Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992), основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития (Указ Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994г. № 236), основные установки, содержащиеся в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию (Указ Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. № 440).
Подробнее следует остановиться на вопросе о правовых основах.
Во-первых, о международных конвенциях. За истекшие годы ратифицированы Конвенция ООН об изменении климата (04.11.94г.); Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (25.11.94г.); Конвенция о биологическом разнообразии (17.02.95г.). Недавно удалось достичь взаимопонимания по конвенции по опустыниванию, принято положение V, которое тормозило ратификацию Россией этой конвенции.
Особую тревогу, в связи с изменившейся позицией США, вызывает реализация Рамочной Конвенции ООН об изменении климата и Киотского протокола.
Во-вторых, о нашем внутреннем законодательстве. С 1993 года, с принятием новой Конституции и выборов Государственной Думы Российской Федерации, в развитии федерального законодательства в данной области общественных отношений огромную роль имеет законодательная деятельность Федерального Собрания Российской Федерации. С 1993 года образован и действует Комитет Государственной Думы по экологии, задачей которого является развитие и совершенствование законодательства в области охраны окружающей природной среды Российской Федерации.
К особо важным из федеральных законов, принятых за последние годы относятся федеральные законы “Об особо охраняемых природных территориях”, “Об экологической экспертизе”, “О радиационной безопасности населения”, “О геодезии и картографии”(1995г.), “О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами” (1997г.), “О гидрометеорологической службе”, “Об отходах производства и потребления”(1998г.), “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” и Федеральный закон “Об охране атмосферного воздуха (1999г.).
За последнее время в развитие основных Конституционных принципов в области охраны окружающей природной среды не только приняты крупные основополагающие законы, но и многие законопроекты в настоящее время проходят различные стадии законодательного процесса в Государственной Думе.
Однако многие вопросы, необходимые для решения экологических проблем, так и остались не решенными и составляют существенные пробелы в экологическом праве. Так, до настоящего времени не внесены соответствующие изменения и дополнения в Закон РСФСР “Об охране окружающей природной среды” - основополагающий закон, который должен отвечать как современным требованиям, так и перспективным задачам охраны окружающей природной среды, обеспечивать право граждан на благоприятную среду и переход России к устойчивому развитию.
На данный момент законопроект “О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР “Об охране окружающей природной среды” принят Государственной Думой в первом чтении. В нем максимально сохранена концепция действующего закона, но при этом он приведен в соответствие с действующим законодательством.
Стоит особо отметить крайнюю актуальность и необходимость доработки и приведения в соответствие с действующим законодательством раздела об экономическом механизме охраны окружающей природной среды. Новая редакция закона направлена на обеспечение механизма, реализующего принцип “загрязнитель платит”, и в то же время призван дать возможность загрязнителю обеспечить привлечение необходимых средств на строительство очистных сооружений, внедрение безотходных технологий и обеспечение иных мероприятий, необходимых для охраны окружающей природной среды.
Доработанный законопроект фактически является “генеральной подготовкой” к написанию Экологического кодекса Российской Федерации. Экологический Кодекс, как и любой кодекс, представляющий из себя кодификацию всего законодательства в области охраны окружающей природной среды и природопользования, смог бы урегулировать не только природоохранные проблемы, но и дал бы возможность скорректировать все законы, касающиеся природопользования. Эта задача на перспективу, к которой надо стремиться. Однако на данном этапе необходимо скорейшим образом принять закон “ О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР “Об охране окружающей природной Среды”.
Ведется серьезная работа также по следующим направлениям:
1. Закон “О питьевой воде”;
2. Радиационно-ядерный блок законов:
– три атомных законопроекта;
– закон “О гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного вреда”;
3. Закон “Об обеспечении экологической безопасности автотранспорта”;
4. Закон “О государственном регулировании использования нефтяного (попутного) газа” и другие (всего около 30).
Вызывает озабоченность позиция Правительства: среди указанных законопроектов нет ни одного, внесенного Правительством.
Для нас - парламентариев - этот раздел доктрины особенно важен.
Большинство экологических проблем, с которыми мы сегодня столкнулись, имеют глубокие корни и достались “в наследство” с советских времен. Радикальные рыночные реформы и череда экономических кризисов привели к обострению проблем в сфере экологии, разбалансированию процессов управления и контроля, способствовали противопоставлению экологических интересов экономическим. Результат - повсеместное ухудшение качества окружающей среды, деградация возобновимых и сокращение невозобновимых природных ресурсов, рост числа экологически обусловленных заболеваний и реальная угроза генофонду населения страны. Нельзя забывать и о значительной инерционности экологических процессов. За наше бездействие сегодня будут расплачиваться наши дети и внуки.
Экологическая безопасность - важная составляющая национальной безопасности России. Обеспечение экологической безопасности и реализация конституционного права граждан РФ на здоровую окружающую среду – вот те основные задачи, которые должны быть решены в процессе формирования российского экологического законодательства.
В этой связи хочу остановиться на следующих проблемах, которые представляются мне наиболее важными и актуальными.
Ликвидация химического оружия. Правовая база создана: принят Федеральный закон “Об уничтожении химического оружия”, Россия стала участницей соответствующей Конвенции.
Учитывая, что при перевозке химического оружия могут возникнуть аварийные ситуации, объекты по уничтожению химического оружия предполагается размещать рядом с объектами их хранения.
Однако тут есть проблема. Так, в поселке Леонидовка Пензенской области хранится около 20 % общего объема запасов химического оружия страны. Размещение здесь объекта по уничтожению химического оружия затруднено, так как в районе поселка Леонидовка сложилась кризисная экологическая ситуация в связи с прошлым опытом уничтожения химического оружия первого поколения, когда в конце пятидесятых годов.
Таким образом, получается, что химическое оружие уничтожать надо, а завод в Леонидовке строить нельзя. К тому же, если, не дай Бог, что случится, то всему бассейну Волги угрожает участь похуже Чернобыля. Эта проблема, на наш взгляд, очень важна и ее надо решать.
Еще одна очень важная проблема - это катастрофический, более 60-процентный уровень износа основных фондов промышленных предприятий - основная причина возникновения техногенных аварий. Причем, многие опасные производственные объекты расположены в бассейнах больших рек, таких как Амур, Ангара, Волга, Енисей, Колыма, Обь, Ока, Селенга. В особенности, это касается предприятий золотодобывающей промышленности. То, что случилось в Румынии, когда в бассейн Дуная произошел выброс цианидов, должно нас насторожить и очень серьезно озаботить. Сейчас на золотодобывающих предприятиях России также скопились огромные запасы цианидов, а состояние их хранилищ оставляет желать лучшего.
Еще об одной из самых жизненно важных проблем. О питьевой воде. Чистая вода нужна всем людям, ведь 80 процентов болезней человека тем или иным образом связаны с ухудшением качества питьевой воды. Нужен Федеральный закон “О питьевой воде и питьевом водоснабжении”, который установит жесткие требования к охране источников питьевого водоснабжения, создаст правовые механизмы рационального использования питьевой воды, установит государственные гарантии питьевого водоснабжения в Российской Федерации, обязательность контроля качества воды на кране потребителя и информирования граждан о качестве потребляемой ими питьевой воды. Закон, в первую очередь, защитит конституционные интересы всех граждан России, поэтому, я думаю, о качестве и безопасности питьевой воды надо вести отдельный разговор.
В. Б. Агафонов Д. А. Игнатьев
Особенности понятийного аппарата охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами в законодательстве Российской Федерации и зарубежных стран
Аннотация. В статье рассматриваются особенности понятийного аппарата охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами в законодательстве РФ и зарубежных стран. По результатам исследования формулируются отличия в подходах к определению ключевых понятий в указанной сфере общественных отношений в законодательстве России и зарубежных стран, определяется необходимость надлежащего законодательного определения содержания таких понятий, как «охрана окружающей среды», «обеспечение экологической безопасности», «экологически опасная деятельность». Доказывается, что четкое представление о содержании и пределах использования указанных понятий является необходимым условием наиболее эффективного правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами.
Ключевые слова: законодательство, охрана окружающей среды, экологическая безопасность, обеспечение экологической безопасности.
001: 10.17803/1994-1471.2018.90.5.221-235
© Агафонов В. Б., Игнатьев Д. А., 2018
* Агафонов Вячеслав Борисович, доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и приро-доресурсного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9 ** Игнатьев Даниил Алексеевич, магистрант кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) [email protected]
125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
Сфера недропользования в настоящее время является одним из основных источников загрязнения окружающей среды. На его долю приходится более 50 % выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и более 20 % сброса загрязненных сточных вод в поверхностные водоемы, а также более 70 % суммарной эмиссии парниковых газов в Российской Федерации1. Приведенные статистические данные убедительно доказывают, что комплексное решение социально-экономических задач Российской Федерации неразрывно связано с необходимостью обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами.
Вместе с тем единого понимания содержания охраны окружающей среды и экологической безопасности в недропользовании, а также адекватного механизма их реализации до настоящего времени не сложилось как в науке экологического права, так и в сфере правового регулирования отношений недропользования.
В настоящее время понятия «охрана окружающей среды» и «обеспечение экологической безопасности» являются базовыми правовыми понятиями, используемыми в нормативных правовых актах экологического законодательства, вследствие чего анализ данных понятий необходим для особенностей данных понятий применительно к сфере недропользования.
Согласно ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»2 под охраной окружающей среды понимается «деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной
среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (природоохранная деятельность)».
В целом введение понятия «охрана окружающей среды» в экологическое законодательство, на наш взгляд, было логичным и объективно обусловленным явлением, поскольку «на первый план выступила заинтересованность человечества в сохранении благоприятного состояния природы как среды жизни людей в условиях бурного научно-технического прогресса, роста населения, урбанизации и т.п.»3.
Вместе с тем необходимо отметить, что введение нового понятийного аппарата Федерального закона «Об охране окружающей среды» до настоящего времени полностью не обеспечило унификацию с понятийным аппаратом, содержащимся в базовых нормативных правовых актах природоресурсного законодательства, что в первую очередь относится к законодательству о недрах.
В частности, по сравнению с законодательством о недрах во всех иных основных нормативных правовых актах природоресурсного законодательства содержится либо базовая норма, определяющая понятия охраны, сохранения, восстановления или воспроизводства тех или иных природных компонентов, при этом содержание данных терминов существенно различается либо данные понятия раскрываются посредством правовой регламентации проводимых природоохранных мероприятий4.
Так, согласно п. 17 ст. 1 Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ5 под «охраной водных объектов понимается система мероприятий, направленных на сохранение и восстановление водных объектов», при этом в ст. 55 содержатся
См.: Энергетическая стратегия России на период до 2030 года, утв. распоряжением Правительства РФ от
13.11.2009 № 1715-р // СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5836.
СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
См.: Колбасов О. С. Экология, политика, право. Правовая охрана природы в СССР. М., 1976. С. 16.
См. Агафонов В. Б. Правовое регулирование охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами: теория и практика: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014. 501 с. СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.
общие требования по охране водных объектов, по предотвращению их загрязнения, засорения и истощения, а также принятию мер по ликвидации последствий указанных явлений.
Согласно ст. 51 Лесного кодекса РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ6 «леса подлежат охране от пожаров, от загрязнения (в том числе радиоактивными веществами) и от иного негативного воздействия, а также защите от вредных организмов». Также в ст. 61 определяется перечень мероприятий по воспроизводству лесов, включающих лесовосстановление, лесоразведение и уход за лесами.
Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»7 в ст. 1 дает понятие охраны объектов животного мира, под которой понимается «деятельность, направленная на сохранение биологического разнообразия и обеспечение устойчивого существования животного мира, а также на создание условий для устойчивого использования и воспроизводства объектов животного мира». Перечень проводимых природоохранных мероприятий, направленных на охрану объектов животного мира и среду их обитания, его сохранение и воспроизводство, конкретизируется в гл. III данного Закона, а также в ряде иных подзаконных актах.
В свою очередь, в Законе РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах» понятий «сохранение», «восстановление» не приводится, а используется термин «воспроизводство минерально-сырьевой базы», имеющий иное по сравнению с рассмотренным выше термином «воспроизводство» значение, под ним понимаются геологическое изучение и выявление ресурсного потенциала перспективных территорий Российской Федерации, ее континентального шельфа и акваторий внутренних морей, дна Мирового океана, Арктики и Антарктики, локализация и оценка ресурсного потенциала нераспределенного фонда недр в освоенных
и новых районах в целях воспроизводства запасов минерального сырья.
Таким образом, фактически мероприятия по воспроизводству минерально-сырьевой базы направлены не на охрану недр как компонента природной среды, а на открытие и дальнейшее вовлечение новых участков недр в промышленное освоение. При этом перечень мероприятий по воспроизводству минерально-сырьевой базы детализируется в государственных программах геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы (например, в подпрограмме «Воспроизводство минерально-сырьевой базы, геологическое изучение недр» государственной программы РФ «Воспроизводство и использование природных ресурсов», утвержденной распоряжением Правительства РФ от 26 марта 2013 г. № 436-р8), а также в иных плановых документах (Долгосрочной государственной программе изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 16 июля 2008 г. № 1519, Стратегии развития геологической отрасли до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 21 июня 2010 г. № 1039-р10, и т.д.)11.
По сравнению с понятием «охрана окружающей среды» легальное определение экологической безопасности (в виде определения или правовой категории) содержится только в ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и определяется как «состояние защищенности природной среды и жизненно важных
СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.
СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.
СЗ РФ. 2013. № 13. Ст. 1601.
СПС «КонсультантПлюс».
СЗ РФ. 2010. № 26. Ст. 3399.
См. Агафонов В. Б. Указ. соч.
интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий».
Вместе с тем единого понимания содержания экологической безопасности, в том числе в сфере недропользования, а также механизма ее реализации до настоящего времени не сложилось ни в науке экологического права, ни в сфере правового регулирования горных отношений.
В настоящее время в отечественной правовой науке сформировались три основных подхода к определению содержания данного понятия.
Первый подход сформулирован О. С. Колба-совым в 80-х гг. XX в. и основан на понимании экологической безопасности в виде «системы мер, устраняющих угрозу массовой гибели людей в результате такого неблагоприятного антропогенного изменения состояния природной среды на планете, при котором человек как биологический вид лишается возможности существовать, так как не сможет удовлетворять свои естественные физиологические и социальные потребности жизнедеятельности за счет окружающего материального мира»12.
Второй подход заключается в определении экологической безопасности как некой системы мер экономического, политического, организационного, правового и иного характера, направленной на поддержание качества окружающей природной среды, при котором жизненно важные интересы человека не нарушаются, а воздействие ее факторов обеспечивает здоровье
человека и его плодотворную жизнедеятельность в гармонии с природой, опасности же вредного воздействия факторов окружающей природной среды на здоровье человека и вероятность экологических аварий и катастроф сведена к минимуму13.
Третий подход основывается на тождественности понятия «охрана окружающей среды» с понятием экологической безопасности, представляющей собой деятельность по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, которая отвечает интересам сохранения благоприятного состояния окружающей среды, а также по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц14.
Однако отвергнуть какой-либо из указанных подходов не представляется возможным, поскольку действующее законодательство РФ тем или иным образом подтверждает каждый из них.
О. И. Краснова, систематизируя отечественные научные труды, предполагает, что потребность обеспечить экологическую безопасность России, в том числе для укрепления экологической безопасности в международных отношениях, обусловлена нашими внутренними интересами жить в благоприятных природных условиях и не испытывать чувства опасности от разрушаемой нами природы, в связи с чем состояние безопасности не может быть застывшим и единожды достигнутым, «это динамичный баланс между масштабами и темпами социально-экономического развития и мерами предотвращения опасной деградации окружающей среды»15.
12 Колбасов О. С. Концепция экологической безопасности (юридический аспект) // Советское государство и право. 1988. № 12. С. 48.
13 См.: Веденин H. H. Экологическая безопасность как институт экологического права // Журнал российского права. 2001. № 12. С. 53 ; ГоличенковА. К. Охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности, обеспечение рационального использования природных ресурсов: термины, содержание, соотношение: сб. материалов всероссийских научно-практических конференций «Софри-но» 1995-2004 гг. Юбилейный вып. М., 2004. Т. 1. С. 125 ; Петрова Т. В. Техническое регулирование как часть системы правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды // Экологическое право. Спец. вып. 2005. № 1. С. 79.
14 См.: Бринчук М. М. Роль государства в обеспечении экологической безопасности // Экологическая безопасность, проблемы, поиск, решения. М. : Макцентр, 2001. С 107.
15 Краснова И. О. Экологическая безопасность как правовая категория // Lex Russica. 2014. № 5. С. 550.
Проведенный анализ позволяет констатировать, что понятие «экологическая безопасность» не может совпадать с понятием «охрана окружающей среды», поскольку в первом понятии речь идет о некоем состоянии защищенности от потенциальных угроз жизни и развитию человека, общества и государства, а также окружающей среде в результате опасного воздействия человеческой деятельности и факторов природной среды.
Обеспечивается такое состояние (экологическая безопасность) не только посредством осуществления природоохранной деятельности, т.е. выполнения требований охраны окружающей среды, предусмотренных для всех, но и посредством выполнения особых требований и мер, предъявляемых к субъектам, осуществляющим потенциально экологически опасную деятельность.
В связи с этим следует согласиться с мнением Н. Г. Жаворонковой о том, что обеспечение экологической безопасности связано с соблюдением экологических требований законодательства в области размещения и эксплуатации хозяйственных и иных объектов, могущих оказать или оказывающих существенное негативное воздействие на окружающую среду, а также обращения с опасными веществами, микроорганизмами, ядерными объектами, объектами генно-инженерной деятельности16.
Экологическое право как отрасль права шире, чем совокупность общественных отношений, составляющих содержание института экологической безопасности. Оно включает такие традиционные институты, как право собственности на природные ресурсы, право природопользования, экологическое управление, охрану и использование природных ресурсов (земля, вода, недра, атмосферный воздух и др.). В то же время обеспечение экологической безопасности преследует особые цели и задачи, обусловленные, во-первых, повышенной степенью опасности антропогенной деятельности для окружающей природной среды, жизни и здоро-
вья граждан, во-вторых, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера. Указанные факторы в полной мере относимы к сфере недропользования.
В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» понятие «обеспечение экологической безопасности» используется в различных контекстах. Преамбула провозглашает укрепление правопорядка в области обеспечения экологической безопасности одной из основ государственной политики в области охраны окружающей среды. Статья 3 обозначает охрану, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения экологической безопасности и ответственность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления за обеспечение экологической безопасности на соответствующих территориях среди основных принципов охраны окружающей среды. Статья 12 предусматривает осуществление и про-пагандирование деятельности в области обеспечения экологической безопасности за счет собственных и привлеченных средств как право общественных объединений и некоммерческих организаций.
Пункт 1 ст. 19 Закона «Об охране окружающей среды» провозглашает, что нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего в том числе и обеспечение экологической безопасности, а п. 1 ст. 31 ставит обеспечение экологически безопасного осуществления хозяйственной и иной деятельности на терри-
16 Жаворонкова Н. Г. Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 83-84.
17 СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
тории Российской Федерации в качестве цели экологической сертификации. В силу п. 1 ст. 34 мероприятия по обеспечению экологической безопасности должны предусматриваться при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду. В свою очередь, п. 1 ст. 35 декларирует, что при размещении зданий, строений, сооружений и иных объектов должно быть обеспечено выполнение требований в области обеспечения экологической безопасности, а п. 2 ст. 44 предусматривает принятие различных мер по обеспечению экологической безопасности при планировании и застройке городских и сельских поселений.
Особо следует отметить, что, исходя из п. 1 ст. 70 Закона «Об охране окружающей среды», разработка научно обоснованных мероприятий по обеспечению экологической безопасности является одной из целей научных исследований в области охраны окружающей среды.
Абзац 2 п. 2 ст. 34 Кодекса внутреннего водного транспорта РФ от 7 марта 2001 № 24-ФЗ18 определяет, что судно считается годным к плаванию, если оно, помимо прочего, удовлетворяет требованиям обеспечения экологической безопасности, а ст. 40 «Контроль за обеспечением экологической безопасности» указанного Кодекса возлагает осуществление информационного обслуживания судовладельцев и капитанов судов по вопросам экологической безопасности на администрации бассейнов внутренних водных путей.
Одновременно ст. 39 «Обязанности судовладельцев по охране окружающей среды» «на самом деле устанавливает обязанности судовладельцев по обеспечению экологической
18 СЗ РФ. 2001. № 11. Ст. 1001.
19 Краснова И. О. Указ. соч. С. 544.
20 СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 169.
21 СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2947.
22 СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 2.
23 СПС «КосультантПлюс».
24 СЗ РФ. 2016. № 1 (ч. II). Ст. 212.
безопасности, а не охраны окружающей среды, вероятно, имея в виду, что данные категории являются синонимами»19.
Часть 1 ст. 22.1 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»20 обязанность осуществления работ по обеспечению экологической безопасности на железнодорожном транспорте общего пользования возлагает на различные железнодорожные организации, не разъясняя, однако, суть и объем таких работ.
Федеральный закон от 10 июля 2001 г. № 92-ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории»21 в ст. 5 «Обеспечение экологической безопасности» ставит одним из условий заключения внешнеторговой сделки с облученными тепловыделяющими сборками ядерных реакторов наличие положительного заключения государственной экологической экспертизы, хотя экологическая экспертиза является одной из мер охраны окружающей среды.
В статье 1 Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»22 называет обеспечение экологической безопасности в качестве предмета своего регулирования наряду с обеспечением других видов безопасности.
Исследуя понятие «обеспечение экологической безопасности», следует также проанализировать Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденные Президентом РФ 30 апреля 2012 г.23 (далее - Основы государственной политики в области экологического развития), а также такие документы стратегического планирования Российской Федерации, как Стратегию национальной безопасности Российской Федерации, утвержденную Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 68324, и Стратегию экологи-
ческой безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденную Указом Президента РФ от 19 апреля 2017 г. № 176 (далее - Стратегия экологической безопасности до 2025 года)25.
Так, необходимость обеспечения экологической безопасности обусловила разработку Основ государственной политики в области экологического развития (п. 4), а укрепление правопорядка в области обеспечения экологической безопасности является частью стратегической цели государственной политики в области экологического развития (п 7).
Пункт 83 Стратегии национальной безопасности устанавливает стратегические цели обеспечения экологической безопасности, а Стратегия экологической безопасности до 2025 года также устанавливает цели, задачи и механизмы реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности (п. 1 и разд. IV).
Проведенное исследование законодательства РФ позволяет сделать вывод, согласно которому понятие «обеспечение экологической безопасности» используется без учета его содержания и соотношения с понятием «охрана окружающей среды».
Нередко общие требования и меры по охране окружающей среды упоминаются в законодательстве РФ как меры обеспечения экологической безопасности или наоборот - не определяются различия между ними.
В некоторых нормативных правовых актах понятие «обеспечение экологической безопасности» зачастую даже не упоминается, хотя все свидетельствует об их направленности на обеспечение состояния защищенности человека, общества и государства, а также окружающей среды от потенциальных угроз жизни и развитию в результате опасного воздействия челове-
25 СЗ РФ. 2017. № 17. Ст. 2546.
26 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3588.
27 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3589.
28 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 141.
29 СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552.
30 СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3510.
31 СЗ РФ. 1996. № 28. Ст. 3348.
ческой деятельности и факторов природной среды. Объектом регулирования в данном случае выступают источники такого потенциально опасного воздействия - экологически опасные виды деятельности. При этом субъекты, осуществляющие экологически опасные виды деятельности, обязаны соблюдать и общие требования охраны окружающей среды.
Так, обеспечение экологической безопасности в промышленности регулируется Федеральными законами от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»26 и от 21 июля 1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»27; в области радиационной безопасности - Федеральными законами от 9 января 1996 г. № 3-ФБ «О радиационной безопасности населения»28, от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»29, от 10 июля 2001 г. № 92-ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации радиа-ционно загрязненных участков территории»; в области обращения с химическими и биологическими веществами - подзаконными нормативными правовыми актами, принимаемыми в соответствии с Законом «Об охране окружающей среды», а в отношении отдельных видов веществ - Федеральным законом от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»30; в области производства генно-модифицированных организмов - Федеральным законом от 5 июля 1996 г. № 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятель-ности»31.
Меры по обеспечению экологической безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций предусмотрены Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природ-
ного и техногенного характера»32, а в области обращения с отходами - установлены Федеральными законами от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»33 и от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»34.
Исследование основных законодательных актов об охране окружающей среды таких зарубежных стран, как Казахстан, Канада, Норвегия и Финляндия, а также некоторых международных актов позволяет утверждать, что использование понятий «экологическая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности» наряду с понятием «охрана окружающей среды» является специфическим отличием законодательств государств - участников Содружества Независимых Государств.
Например, согласно ст. 1 Модельного экологического кодекса для государств - участников Содружества Независимых Государств, принятого постановлением от 16 ноября 2006 г. № 27-8 на 27-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ35, под экологической безопасностью понимается система политических, правовых, экономических, технологических и иных мер, направленных на обеспечение гарантий защищенности окружающей среды и жизненно важных интересов человека и гражданина от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности и угроз возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в настоящем и будущем времени.
Обеспечение экологической безопасности представляет собой систему действий по предотвращению возникновения и развития экологически опасных ситуаций и ликвидации их
последствий, в том числе отдаленных, а охрана окружающей среды определяется как система правовых, организационно-хозяйственных, экономических мероприятий, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.
В статье 1 Модельного закона об экологической безопасности, принятого постановлением от 15 ноября 2003 г. № 22-18 на 22-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ36, экологическая безопасность признается системой политических, правовых, экономических, технологических и иных мер, направленных на обеспечение гарантий защищенности окружающей среды и жизненно важных интересов человека и гражданина от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности и угроз возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в настоящем и будущем времени.
Понятие «обеспечение экологической безопасности» в Законе не определяется, хотя и имеет свое содержание, а под охраной окружающей среды понимается деятельность центральных и территориальных органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных организаций и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение, защиту и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию их последствий.
32 СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648.
33 СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3009.
34 СЗ РФ. 2011. № 29. Ст. 4281.
35 Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 2007. № 39 (ч. 1). С. 377-434.
36 Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 2004. № 33. С. 291-329.
В Экологическом кодексе Республики Казахстан от 9 января 2007 г. № 212-З37 под экологической безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов и прав личности, общества и государства от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на окружающую среду (пп. 57 п. 1 ст. 1), а охрана окружающей среды представляет собой систему государственных и общественных мер, направленных на сохранение и восстановление окружающей среды, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (пп. 31 п. 1 ст. 1). Понятие «обеспечение экологической безопасности» в законодательстве Республики Казахстан не определяется, хотя так же, как и в законодательстве России, имеет свое содержание, выраженное посредством установления обязанности субъектов, осуществляющих потенциально экологически опасную деятельность, выполнять особые требования в дополнение к общим экологическим требованиям38.
Необходимо отметить, что в отличие от законодательства РФ Экологический кодекс Республики Казахстан в пп. 56 п. 1 ст. 1 закрепляет определение понятия «экологическая опасность», под которым понимается состояние, характеризующееся наличием или вероятностью разрушения, изменения состояния окружающей среды под влиянием антропогенных и природных воздействий, в том числе обусловленных бедствиями и катастрофами, включая стихийные, угрожающее жизненно важным интересам личности и общества.
В законодательных актах Канады, Норвегии и Финляндии используется термин «environmental protection» или «protection of the environment», который можно перевести как «охрана окружающей среды», а также термин
«nature conservation» - «охрана природы» или «сохранение природы».
Так, согласно article 112 «Protection of environment» («Охрана окружающей среды) The Constitution of the Kingdom of Norway on 17 May 1814 (Конституция Королевства Норвегия от 17 мая 1814 г.)39каждый человек имеет право на окружающую среду, являющуюся естественной и благоприятной для здоровья, производительность и разнообразие которой сохраняется. Природные ресурсы должны использоваться комплексно и с учетом долгосрочной перспективы, дабы гарантировать это право для будущих поколений.
Основное правовое регулирование в сфере охраны окружающей среды в Норвегии осуществляется Lov om naturvern 1970-06-19 nr 63 («Nature Conversation Act» - «Закон о сохранении природы от 19 июня 1970 г. № 63)40 и Lov om vern mot forurensninger og om avfall (Forurensningsloven) 1981-03-13 nr 06 («Act on Pollution Prevention and Waste Act (Pollution Control Act)» - «Закон о предотвращении загрязнения и отходах (Закон о борьбе с загрязнением)»)41.
§ 1 Lov om naturvern 1970-06-19 nr 63 устанавливает, что сохранение природы заключается в распоряжении природными ресурсами исходя из понимания взаимосвязи человека и природы и из необходимости сохранения качества природы для будущего, а воздействие на природу должно основываться на долгосрочном и универсальном распределении ресурсов, которое учитывает необходимость сохранения природы для будущего в качестве основы для человеческой деятельности, здоровья и благополучия, а § 1 Forurensningsloven 1981-03-13 nr 06 указывает, что Закон направлен на защиту окружающей среды от загрязнения и на снижение его текущего уровня, на уменьшение количества отходов и на содействие улучшенному
37 URL: http://www.fao.Org/faolex/results/details/ru/c/LEX-FAOC075310/ (дата обращения: 30 октября 2017 г.).
38 Например, статьей 220 Экологического кодекса Республики Казахстан установлены особые требования при осуществлении операций недропользования.
39 URL: http://www.fao.Org/faolex/results/details/ru/c/LEX-FAOC127896/ (дата обращения: 30 октября 2017 г.).
40 URL: http://www.fao.org/faolex/results/details/ru/c/LEX-FA0C003772/ (дата обращения: 31 октября 2017 г.).
41 URL: http://www.fao.org/faolex/results/details/ru/c/LEX-FA0C013923/ (дата обращения: 31 октября 2017 г.).
энергетическое, экологическое и природоресурсное право
управлению отходами, а также должен обеспечить такое качество окружающей среды, при котором загрязнение и отходы не представляют опасности для здоровья и благополучия человека, не наносят вреда природе и ее способности к самообновлению.
Section 20 «Responsibility for the environment» («Ответственность за окружающую среду») The Constitution of Finland 11 June 1999 (Конституция Финляндии от 11 июня 1999 г.)42 устанавливает, что каждый является ответственным за природу и ее биоразнообразие, окружающую среду и национальное наследие, а государственные органы должны стремиться гарантировать каждому право на благоприятную окружающую среду, а также возможность влиять на решения, касающиеся их жизни в окружающей среде.
Законодательство Финляндии в сфере охраны окружающей среды представлено Miljoskyddslag given i Helsingforsden 4 februari 2000 Nr 86 («Environmental Protection Act» - «Закон об охране окружающей среды»)43, Lag om ersattning for miljoskador 19.8.1994/737 («Act Relative to Compensation for Environmental Damage» - «Закон о компенсации ущерба окружающей среде»)44, Lag om for farandet vid miljokonsekvensbedomning 10.6.1994/468 («Act Relative to Procedures of Environmental Impact Assessments» - «Закон об оценке воздействия на окружающую среду»)45 и Naturvardslag 20.12.1996/1096 («Nature Conversation Act» - «Закон о сохранении природы»)46.
Так, § 4 Miljoskyddslag given i Helsingforsden 4 februari 2000 Nr 86 устанавливает следующие принципы осуществления деятельности, которая создает угрозу загрязнения окружающей среды:
1) принцип предотвращения и минимизации загрязнения (негативное воздействие на окружающую среду следует предотвратить или, если это невозможно, свести к минимуму);
2) принцип осмотрительности и расчетливости (учитывая, что ведение бизнеса является источником повышенной опасности для окружающей среды, в целях предотвращения и ограничения несчастных случаев и загрязнения окружающей среды людям следует соблюдать осторожность и осмотрительность);
3) принцип использования наилучших доступных технологий;
4) принцип использования лучших экологических практик (с целью предотвращения загрязнения окружающей среды должны использоваться эффективные и экономически обоснованные комбинации мер, применяемые, в частности, в отношении методов выполнения работ, выбора используемого сырья и топлива);
5) принцип «загрязнитель платит всегда» (деятельность, создающая опасность загрязнения окружающей среды, предполагает ответственность загрязнителя за осуществление профилактических мер, а также возмещение ущерба окружающей среде ввиду необходимости устранения или уменьшения негативного воздействия, насколько это возможно).
Lag om for farandet vid miljokonsekvensbedomning 10.6.1994/468 устанавливает случаи и порядок проведения оценки прямого или косвенного воздействия проектируемой или осуществляемой деятельности на окружающую среду.
Naturvardslag 20.12.1996/1096 определяет, что в целях сохранения биоразнообразия, сохранения красоты и живописности природы, содействия устойчивому использованию природных ресурсов и окружающей среды, осознания общего интереса к природе, а также в целях содействия научным исследованиям (§ 1) сохранение природы должно обеспечить такой уровень ее защиты, который является благоприятным для естественных мест обитания дикой флоры и фауны (§ 5).
42 URL: http://www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/1999/en19990731 (дата обращения: 31 октября 2017 г.)
43 URL: http://www.fao.Org/faolex/results/details/ru/c/LEX-FAOC020153/ (дата обращения: 31 октября 2017 г.).
44 URL: http://www.fao.Org/faolex/results/details/ru/c/LEX-FAOC004879/ (дата обращения: 1 ноября 2017 г.).
45 URL: http://www.fao.org/faolex/results/details/ru/c/LEX-FA0C011999/ (дата обращения: 1 ноября 2017 г.).
46 URL: http://www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/1996/en19961096 (дата обращения: 1 ноября 2017 г.).
Законодательство Канады в сфере охраны окружающей среды состоит из Canadian Environmental Protection Act S.C. 1999, c. 33 («Закон Канады об охране окружающей среды»)47 и законов отдельных провинций, например: Environment Protection and Enhancement Act RSA 2000, c. E-12 (Province of Alberta) («Закон об охране окружающей среды и совершенствовании законодательства»)48, Clean Environment Act R.S.N.B. 1973, c. C-6 (Province of New Brunswick) («Закон о чистоте окружающей среды»)49, Environmental Protection Act S.N.L. 2002, c. E-14.2 (Province of New foundland) (Закон об охране окружающей среды)50.
Canadian Environmental Protection Act S.C. 1999, c. 33 декларирует, что охрана окружающей среды имеет важное значение для благополучия канадцев, в связи с чем основная цель Закона заключается в содействии устойчивому развитию за счет предотвращения загрязнения. Осуществление предотвращения загрязнения обозначается как национальная идея и является приоритетным подходом к охране окружающей среды.
Согласно пп. «l» п. 1 Environment Protection and Enhancement Act RSA 2000, c. E-12 «conversation» («сохранение») означает планирование, управление и осуществление деятельности по защите основных физических, химические и биологические характеристик окружающей среды от деградации, а пп. «a» п. 46 Environmental Protection Act S.N.L. 2002, c. E-14.2 указывает, что охрана окружающей среды является одной из целей осуществления экологической оценки.
Проведенный анализ законодательства в сфере охраны окружающей среды таких зарубежных стран, как Казахстан, Канада, Норвегия и Финляндия, позволяет выделить некоторые отличия в законодательном определении содержания понятий «охрана окружающей среды» и «экологическая безопасность» по сравнению с законодательством РФ.
Так, если в российском законодательстве под охраной окружающей среды понимается деятельность органов власти, объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий, в законодательстве Республики Казахстан она определяется как система государственных и общественных мер, направленных на сохранение и восстановление окружающей среды, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий, а в законодательствах Канады, Норвегии и Финляндии это понятие означает скорее цель, задачи и принципы осуществления любой деятельности таким образом, чтобы предотвратить или, если это невозможно, - минимизировать возможные последствия негативного воздействия на окружающую среду, а также обеспечить такое качество окружающей среды, при котором загрязнение не представляет опасности для здоровья человека, не наносит вреда природе и ее биоразнообразию и способности к самообновлению.
Также существенным отличием законодательства зарубежных государств является законодательное закрепление термина «экологически опасная деятельность».
Например, согласно пп. 51 п. 1 ст. 1 Экологического кодекса Республики Казахстан «экологически опасный вид хозяйственной и иной деятельности» определяется как деятельность физических и (или) юридических лиц, в результате которой происходит или может произойти аварийное загрязнение окружающей среды. К таким видам деятельности, в частности, относятся: операции по недропользованию (п. 1 ст. 220); хранение и захоронение опасных отходов (п. 5 ст. 298); импорт, экспорт озоноразру-
47 URL: http://www.fao.org/faolex/results/details/ru/c/LEX-FA0C023763/ (дата обращения: 1 ноября 2017 г.).
48 URL: http://www.fao.org/faolex/results/details/ru/c/LEX-FA0C024384/ (дата обращения: 1 ноября 2017 г.).
49 URL: http://www.fao.org/faolex/results/details/ru/c/LEX-FA0C027927/ (дата обращения: 1 ноября 2017 г.).
50 URL: http://www.fao.org/faolex/results/details/ru/c/LEX-FA0C046842/ (дата обращения: 1 ноября 2017 г.).
шающих веществ и содержащей их продукции, производство работ с использованием озоно-разрушающих веществ, ремонт, монтаж, обслуживание оборудования, содержащего озоно-разрушающие вещества (п. 1 ст. 314 указанного Кодекса)51.
Законодательство Канады, Норвегии и Финляндии, хотя и не содержит определения понятия «экологически опасная деятельность», но справедливо относит деятельность в сфере пользования недрами к деятельности, создающей угрозу негативного воздействия на окружающую среду.
Так, § 2 Miljöskyddslag given i Helsingfors den 4 februari 2000 Nr 86 указывает, что действие Закона распространяется на деятельность, которая вызывает или может вызвать загрязнение окружающей среды, § 1 Miljöskyddsförordning 18.2.2000/169 («Environmental Protection Decree» - «Положение об охране окружающей среды»)52 устанавливает необходимость получения специального экологического разрешения при осуществлении деятельности, которая создает угрозу негативного воздействия на окружающую среду, в том числе и при осуществлении недропользования, а section 5 и 6 Mining Act («Закон о добыче полезных ископаемых» или «Закон о горном деле»)53 определяют недропользование как деятельность, оказывающую воздействие на окружающую среду, в связи с чем при ее осуществлении следует учитывать возможности по предотвращению, минимизации и ликвидации негативного воздействия на окружающую среду, а также по устранению операций, которые создают угрозу негативного воздействия, или по замене их менее вредными.
Норвежский Act of 19 June 2009 No. 101 relating to the acquisition and extraction of mineral resources («Закон о минеральных ресурсах»)54 устанавливает обязанность недропользователя соблюдать осторожность при осуществлении деятельности, чтобы предотвратить и минимизировать негативное воздействие на окружающую среду (Section 48-50).
Clean Environment Act R.S.N.B. 1973, c. C-6 (Province of New Brunswick, Canada) указывает, что любая деятельность, которая вызывает угрозу загрязнения окружающей среды, является источником загрязнения, к которой в том числе относится деятельность по пользованию недрами.
В завершение исследования особенностей понятийного аппарата понятий охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами в законодательстве РФ и зарубежных стран следует отметить, что цели обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами во многом совпадают с целями охраны окружающей среды вообще: сохранение окружающей среды, обеспечение ее защиты от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами, а также предупреждение и ликвидация негативных экологических последствий данной хозяйственной деятельности на окружающую среду и здоровье человека, в связи с чем надлежащее законодательное определение содержания таких понятий, как «охрана окружающей среды», «обеспечение экологической безопасности», «экологически опасная деятельность», является необходимым условием наиболее эффективного правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами.
51 Постановление Правительства Республики Казахстан от 27 июня 2007 г. № 543 «Об утверждении перечня экологически опасных видов хозяйственной и иной деятельности» // URL: http://www.fao.org/faolex/ results/details/en/c/LEX-FA0C094177/ (дата обращения: 2 ноября 2017 г.).
52 URL: http://www.fao.org/faolex/results/details/ru/c/LEX-FA0C036909/ (дата обращения: 2 ноября 2017 г.).
53 URL: http://www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/2011/en20110621 (дата обращения: 2 ноября 2017 г.).
54 URL: https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2009-06-19-101 (дата обращения: 2 ноября 2017 г.).
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Агафонов В. Б. Правовое регулирование охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами: теория и практика: дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2014. - 501 с.
2. Бринчук М. М. Роль государства в обеспечении экологической безопасности // Экологическая безопасность, проблемы, поиск, решения. - М., 2001. - С. 106-119.
3. Веденин H. H. Экологическая безопасность как институт экологического права // Журнал российского права. - 2001. - № 12.
4. Голиченков А. К. Охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности, обеспечение рационального использования природных ресурсов: термины, содержание, соотношение // Сборник материалов всероссийских научно-практических конференций «Софрино» 1995- 2004 гг. Юбилейный вып. - М., 2004. - Т. 1.
5. Жаворонкова Н. Г., Агафонов В. Б. Правовые проблемы стратегического планирования обеспечения экологической безопасности недропользования // Аграрное и земельное право. - 2015. - № 9 (129). - С. 11-15.
6. Жаворонкова Н. Г. Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера: дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2007. - 441 с.
7. Колбасов О. С. Концепция экологической безопасности (юридический аспект) // Советское государство и право. - 1988. - № 12.
8. Колбасов О. С. Основные направления правотворчества в области охраны окружающей среды // Советское государство и право. - 1980. - № 3. - С. 69-77.
9. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (постатейный) / Бажайкин А. Л., Бортни к И. Ю., Бринчук М. М. [и др.] / отв. ред. О. Л. Дубовик // СПС «КонсультантПлюс».
10. Краснова И. О. Экологическая безопасность как правовая категория // Lex Russica. - 2014. - № 5. - С. 543-555.
11. Петров В. В. Концепция правового механизма управления качеством окружающей природной среды // Правовые проблемы экологии: сб. научно-аналитических обзоров советской и зарубежной литературы. - М. : Изд-во ИНИОН АН СССР, 1980. - С. 80-100.
12. Петрова Т. В. Техническое регулирование как часть системы правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды // Экологическое право. - Спец. вып. - 2005. - № 1.
13. Русин С. Н. Какой быть Стратегии экологической безопасности Российской Федерации? // Журнал российского права. - 2014. - № 7. - С. 32-40.
14. Тихомирова Л. А. Конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области охраны окружающей среды: научно-практическое исследование // СПС «КонсультантПлюс».
PECULIARITIES OF THE CONCEPTUAL FRAMEWORK OF ENVIRONMENTAL PROTECTION AND ENSURING ENVIRONMENTAL SAFETY IN THE USE OF SUBSOIL IN THE LEGISLATION OF THE RUSSIAN FEDERATION AND FOREIGN COUNTRIES
AGAFONOV Vyacheslav Borisovich - Doctor of Law, Professor of the Department of Environmental and Natural Resources Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) [email protected]
IGNATIEV Daniil Alekseevich - Master"s Degree Student of the Department of Environmental and Natural Resources Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) [email protected]
125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9
Abstract. The article deals with the features of the conceptual framework of environmental protection and ensuring environmental safety in the use of subsoil in the legislation of the Russian Federation and foreign countries. According to the results of the study, differences in approaches to the definition of key concepts in the specified sphere of social relations in the legislation of Russia and foreign countries are highlighted; the need for proper legislative definition of the content of such concepts as "environmental protection", "ensuring environmental safety", "environmentally hazardous activities" is outlined. It is proved that a clear understanding of the content and limits of the use of these concepts is a necessary condition for the most effective legal regulation of environmental protection and ensuring environmental safety when using subsoil.
Keywords: legislation, environmental protection, environmental safety, ensuring environmental safety.
REFERENCES (TRANSLITERATION)
1. Agafonov V. B. Pravovoe regulirovanie okhrany okruzhayushchey sredy i obespecheniya ekologicheskoy bezopasnosti pri pol"zovanii nedrami: teoriya i praktika: dis. ... d-ra yurid. nauk. - M., 2014. - 501 s.
2. Brinchuk M. M. Rol" gosudarstva v obespechenii ekologicheskoy bezopasnosti // Ekologicheskaya bezopasnost", problemy, poisk, resheniya. - M., 2001. - S. 106-119.
3. Vedenin H. H. Ekologicheskaya bezopasnost" kak institut ekologicheskogo prava // Zhurnal rossiyskogo prava. - 2001. - № 12.
4. Golichenkov A. K. Okhrana okruzhayushchey prirodnoy sredy, obespechenie ekologicheskoy bezopasnosti, obespechenie ratsional"nogo ispol"zovaniya prirodnykh resursov: terminy, soderzhanie, sootnoshenie // Sbornik materialov vserossiyskikh nauchno-prakticheskikh konferentsiy «Sofrino» 1995-2004 gg. Yubileyniy vyp. - M., 2004. - T. 1.
5. Zhavoronkova N. G., Agafonov V. B. Pravovye problemy strategicheskogo planirovaniya obespecheniya ekologicheskoy bezopasnosti nedropol"zovaniya // Agrarnoe i zemel"noe pravo. - 2015. - № 9 (129). - S. 11-15.
6. Zhavoronkova N. G. Ekologo-pravovye problemy obespecheniya bezopasnosti pri chrezvychaynykh situatsiyakh prirodnogo i tekhnogennogo kharaktera: dis. ... d-ra yurid. nauk. - M., 2007. - 441 s.
7. Kolbasov O. S. Kontseptsiya ekologicheskoy bezopasnosti (yuridicheskiy aspekt) // Sovetskoe gosudarstvo i pravo. - 1988. - № 12.
8. Kolbasov O. S. Osnovnye napravleniya pravotvorchestva v oblasti okhrany okruzhayushchey sredy // Sovetskoe gosudarstvo i pravo. - 1980. - № 3. - S. 69-77.
9. Kommentariy k Federal"nomu zakonu ot 10 yanvarya 2002 g. № 7-FZ «Ob okhrane okruzhayushchey sredy» (postateyniy) / Bazhaykin A. L., Bortnik I. Yu., Brinchuk M. M. / otv. red. O. L. Dubovik // SPS «Konsul"tantPIyus».
10. Krasnova I. O. Ekologicheskaya bezopasnost" kak pravovaya kategoriya // Lex Russica. - 2014. - № 5. - S. 543-555.
11. Petrov V. V. Kontseptsiya pravovogo mekhanizma upravleniya kachestvom okruzhayushchey prirodnoy sredy // Pravovye problemy ekologii: sb. nauchno-analiticheskikh obzorov sovetskoy i zarubezhnoy literatury. - M. : Izd-vo INION AN SSSR, 1980. - S. 80-100.
12. Petrova T. V. Tekhnicheskoe regulirovanie kak chast" sistemy pravovogo regulirovaniya otnosheniy v sfere okhrany okruzhayushchey sredy // Ekologicheskoe pravo. - Spets. vyp. - 2005. - № 1.
13. Rusin S. N. Kakoy byt" Strategii ekologicheskoy bezopasnosti Rossiyskoy Federatsii? // Zhurnal rossiyskogo prava. - 2014. - № 7. - S. 32-40.
14. Tikhomirova L. A. Konstitutsionnye osnovy razgranicheniya predmetov vedeniya i polnomochiy Rossiyskoy Federatsii i ee sub"ektov v oblasti okhrany okruzhayushchey sredy: nauchno-prakticheskoe issledovanie // SPS «Konsul"tantPIyus».