Финансовый контроль. Правовые основы, принципы и сущность
Деятельность органов финансового контроля в РФ осуществляется в соответствии с установленными нормами права, основными источниками которого являются: Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Федеральные законы и законы субъектов РФ, законодательные акты органов местного самоуправления, подзаконные норматииные правовые акты (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и др.). В ст. 265 и 266 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляют: …законодательные (представительные) органы государственной власти (парламентский контроль); исполнительные органы государственной власти и исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований.
Контроль законодательных (представительных) органов власти предусматривает их право на создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты субъектов РФ и муниципальных образований). Финансовый контроль, осуществляемой органами исполнительной власти, исполнительно-распорядительными органами (должностными лицами) муниципальных образований возложен на: Федеральную службу финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований и (или) уполномоченные ими органы, главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств.
Счетная палата Российской Федерации (далее по тексту — Счетная палата РФ) является постоянно действующим федеральным органом государственного финансового контроля. В своей деятельности Счетная палата РФ руководствуется Конституцией РФ, Федеральным законом от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате
Российской Федерации», другими федеральными законами.
Основной задачей Счетной палаты РФ является осуществление внешнего контроля за исполнением федерального бюджета.
Счетная палата РФ осуществляет:
Контроль за своевременным исполнением доходов и расходов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, оценку их обоснованности;
Оценку эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности;
Оперативный контроль за исполнением федерального бюджета, проводит комплексные ревизии и тематические проверки;
Экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов;
Анализ нарушений и отклонений в бюджетном процессе.
На уровне субъектов РФ внешний государственный финансовый контроль за исполнением региональных бюджетов осуществляют созданные органами законодательной (представительной) власти контрольно-счетные органы. Например, в Москве таким органом контроля является образованная Московской городской Думой Контрольно-счетная палата Москвы. Она организует и осуществляет контроль за законным, рациональным и эффективным использованием средств городского бюджета; за поступлением средств в городской бюджет, полученных от распоряжения и управления городской собственностью 1 .
Министерство финансов Российской Федерации непосредственно не является органом, осуществляющим государственный финансовый контроль. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации» оно осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб: Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, а также осуществляет контроль за исполнением Федеральной таможенной службой правовых актов, касающихся вопросов исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств.
Министерство финансов РФ и Федеральные службы осуществляют свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. И своей деятельности они руководствуются Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, международными договорами РФ, актами Министерства финансов РФ, пютветствующими Положениями.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфинндзор) в соответствии с постановлением Правительства РФ от 15.06.2004 № 278 «Об утверждении положения о Федеральной Службе финансово-бюджетного надзора» осуществляет функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля. Служба проводит ревизии и проверки правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; осуществляет надзор за исполнением законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; осуществляет контроль за проводимыми в РФ (кроме кредитных организаций и валютных бирж) валютными операциями, а также за соблюдением требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, организует проверки полноты и правильности учета и отчетности по валютным операциям; организует формирование и ведение единой информационной системы контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере.
Федеральная служба страхового надзора
в соответствии с постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 330 «О Федеральной службе страхового надзора» осуществляет контроль и надзор в сфере страховой деятельности (страхового дела): за соблюдением объектами страхового дела страхового законодательства, в том числе путем проведения проверок их деятельности на местах;
за обеспечением страховщиками их финансовой устойчивости и платежеспособности в части формирования страховых резервов, состава и структуры активов и др. Данная служба осуществляет также полномочия, связанные с получением, обработкой и анализом отчетности, представляемой субъектами страхового дела; с обобщением практики страхового надзора и разработкой предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего осуществление страхового надзора.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 01.12.2004 № 703 «О Федеральном казначействе» одной из важнейших задач Федерального казначейства является организация и осуществление контроля за исполнением федерального бюджета.
Бюджетным кодексом РФ также (ст. 267) определено, что Федеральное казначейство РФ осуществляет контроль за:
Непревышением лимитов бюджетных обязательств над утвержденными лимитами;
Непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными им лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;
Соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации;
Наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих возникновение у него денежных обязательств.
Органы Федерального казначейства осуществляют предварительный и текущий контроль за расходованием средств федерального бюджета.
Согласно постановлению Правительства РФ от 23.06.2004 № 307 «Об утверждении положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу» основными функциями Федеральной службы по финансовому мониторингу являются контроль и надзор за выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства РФ о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; сбор, обработка и анализ информации об операциях (сделках) с денежными средствами и иным имуществом, подлежащим контролю, проверка полученной информации; выявление признаков операций (сделок) с денежными средствами или иным имуществом, связанных с легализацией доходов, полученных преступным путем. Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг) находится и ведении Правительства Российской Федерации.
Государственный финансовый контроль осуществляют также главные распорядители и распорядители бюджетных средств . Бюджетным кодексом РФ (ст. 158-160) предусмотрено, что главные распорядители и распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль получателей бюджетных средств за их цеповым использованием, своевременным возвратом, представлением ими отчетности об использовании бюджетных средств. Главные распорядители бюджетных средств проводят проверки подведомственных государственных и муниципальных унитарных предприятий и бюджетных учреждений. Непосредственное промедение контроля за использованием бюджетных средств унитарными предприятиями осуществляется органами государственного финансового контроля по инициативе главного распорядителя бюджетных средств.
Органы исполнительной власти субъектов РФ для осуществления контроля также могут создавать свои контрольные органы. Так, в соответствии с постановлением Правительства Москвы «Об утверждении Положения о Главном управлении государственного финансового контроля города Москвы» от 22.06.2008 № 587-ПП Главное контрольное управление государственного финансового контроля города Москвы (далее по тексту - Управление) является органом исполнительной власти города Москвы и осуществляет контроль в бюджетно-финансовой сфере. Управление подведомственно Правительству Москвы, контроль за его деятельностью и координацию работы Управления осуществляет Мэр Москвы.
Основными задачами Управления являются:
Организация и осуществление государственного финансового контроля в целях определения законности, целевого характера, результативного и эффективного использования средств бюджета города Москвы;
Осуществление контроля за финансовой деятельностью государственных унитарных и казенных предприятий города Москвы;
Разработка предложений по совершенствованию контроля в бюджетно-финансовой сфере в целях повышения эффективности и результативности использования средств бюджета города Москвы;
Методологическое руководство деятельностью подразделений ведомственного финансового контроля органов исполнительной власти города Москвы.
В соответствии с Указом Президента РФ от 08.06.2004 № 729 «О контрольном управлении Президента Российской Федерации» определенными контрольными полномочиями обладает Президент Российской Федерации и специальные органы, например, Контрольное управление Президента Российской Федерации.
Основными задачами Контрольного управления Президента РФ являются:
Контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также организациями федеральных законов, указов, распоряжений и других решений президента РФ;
Контроль за реализацией общенациональных проектов;
Контроль и проверка исполнения поручений президента РФ и руководителя его администрации;
Контроль за реализацией ежегодных посланий Президента РФ и других программных документов главы государства;
Информирование Президента РФ и руководителя его администрации о результатах проверок и подготовка на их основании предложений по предупреждению и устранению выявленных нарушений.
Налоговый контроль в РФ возложен на органы налогового контроля, которые возглавляет Федеральная налоговая служба . В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе» она осуществляет контроль за соблюдением налогового законодательства, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов и других обязательных платежей, несет ответственность за выработку и проведение налоговой политики с целью обеспечения своевременного поступления в бюджеты всех уровней и в государственные внебюджетные фонды в полном объеме налогов и других обязательных платежей. Налоговый контроль проводится должностными лицами налоговых органов в пределах своей компетенции. Права и обязанности налоговых органов и их должностных лиц определены ст. 31, 32 Налогового кодекса РФ. Кодексом также предусмотрено, что реализация полномочий и исполнение установленных Налоговым кодексом РФ и иными федеральными законами обязанностей в части налогового контроля осуществляется органами налогового контроля при их взаимодействии, в том числе с органами таможенного контроля.
Таможенный контроль в РФ
осуществляется Федеральной таможенной службой РФ
, находящейся в ведении Министерства экономического развития РФ, которая наделена специальными полномочиями по осуществлению своих функций как в сфере таможенного дела, так и в связанных с ней областях - налогового и валютного контроля. Таможенные органы пользуются правами и выполняют обязанности налоговых органов по взиманию налогов и сборов при перемещении товаров через таможенную границу в соответствии с таможенным законодательством РФ, Налоговым
кодексом РФ, иными федеральными законами о налогах и (или) сборах, а также иными федеральными законами.
Валютный контроль в РФ осуществляется органами валютного контроля, которыми являются Центральный банк РФ (Банк Рос сии) и Правительство РФ (система федеральных органов исполнительной власти, например Министерство финансов РФ). Валютный контроль в РФ реализуется по следующим направлениям: определение соответствия проводимых валютных операций действующему законодательству и наличия необходимых для них лицензий и разрешений; проверка выполнения резидентами обязательств в иностранной валюте перед государством, а также обязательств по продаже иностранной валюты на внутреннем рынке РФ; проверка обоснованности платежей в иностранной валюте; проверка полноты и объективности учета и отчетности по валютным операциям, а также по операциям нерезидентов в валюте РФ.
Аудиторский контроль в РФ (аудиторская деятельность) осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 30.12.2008 № 307-ФЭ «Об аудиторской деятельности», который определяет правовые основы ее регулирования в Российской Федерации, а также в соответствии с иными нормативно-правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие при осуществлении аудиторской деятельности. Органы исполнительной власти осуществляют регламентацию аудиторской деятельности по различным направлениям - реализация государственной политики в области аудиторской деятельности, разработка мер государственной поддержки развития рынка аудиторских услуг 2 . Федеральным законом «Об аудиторской деятельности» предусмотрено государственное регулирование аудиторской деятельности уполномоченным федеральным органом. В целях обеспечения общественных интересов в ходе осуществления аудиторской деятельности при уполномоченном федеральном органе создается совет по аудиторской деятельности. В целях обеспечения условий осуществления аудиторской деятельности может быть создана саморегулируемая некоммерческая организация аудиторов. Уполномоченный федеральный орган осуществляет ведение реестра саморегулируемых организаций аудиторов и осуществляет государственный контроль (надзор) за их деятельностью в форме плановых и внеплановых проверок.
Аудиторская деятельность в РФ осуществляется на основании федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности 3 , внутренних правил (стандартов), которые действуют в профессиональных аудиторских объединениях и аудиторских организациях (используются частными аудиторами, осуществляющими свою деятельность без образования юридического лица). Правила (стандарты) способствуют повышению качества проводимых аудиторских проверок, обеспечивая сопоставимость деятельности аудиторских фирм (аудиторов).
Аудиторская деятельность осуществляется в форме обязательного и инициативного аудита. Федеральным законом «Об аудиторской деятельности» определено, что обязательный аудит проводится в случаях, если: организация имеет организационно-правовую форму открытого акционерного общества; организация является кредитной организацией, бюро кредитных историй, страховой организацией, обществом взаимного страхования, товарной или фондовой биржей, инвестиционным фондом, государственным внебюджетным фондом; если объем выручки организации превышает 50 млн руб. или сумма активов бухгалтерского баланса по состоянию на конец года превышает 20 млн руб.; в иных случаях, установленных федеральными законами.
Внутрихозяйственный контроль в РФ
осуществляется по решению участников (собственников) субъекта хозяйствования или исполнительного органа (руководителя), кроме банковской сферы, где организация внутреннего контроля обязательна для коммерческих банков. Внутрихозяйственный контроль в РФ осущес
твляется: органами управления (например, советом директоров); администрацией организации; специализированными службами (внутреннего аудита, внутреннего контроля) или работниками, в чьи должностные обязанности входит осуществление контроля. В отдельных случаях законодательство предусматривает обязательное избрание ревизионной комиссии (ревизора), например для акционерных обществ 4 . Организация может осуществлять внутрихозяйственный контроль как самостоятельно, так и на основании договора с аудиторской организацией. Кредитная организация обязана организовывать внутренний контроль, обеспечивающий надлежащий уровень надежности, соответствующий характеру и масштабам проводимых операций 5 .
Общественный контроль в РФ осуществляется в различных сферах деятельности, например в сфере образования, сфере социального страхования и пенсионного обеспечения.
Участие общества в управлении осуществляется путем создания попечительских советов, деятельность которых позволяет обеспечить приток, например, в образование дополнительных финансовых, материальных, кадровых ресурсов, их эффективное использование и общественный контроль.
Федеральным законом от 16.07.1999 № 165-ФЗ (ст. 4) «Об основах обязательного социального страхования» предусмотрено, что одним из основных принципов осуществления обязательного социального страхования является обеспечение надзора и общественного контроля.
В системе обязательного пенсионного страхования Указом Президента Российской Федерации от 23.07.2003 № 827 «Об общественном совете по инвестированию средств пенсионных накоплений» создан Общественный совет по инвестированию средств пенсионных накоплений, который осуществляет: общественный контроль деятельности субъектов отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений; разработку рекомендаций и проектов нормативных правовых актов, направленных на защиту законных интересов застрахованных лиц, на создание системы гарантирования сохранности средств пенсионных накоплений и другие функции.
1 Закон города Москвы от 01.11.1995 № 23-73 «О Контрольно-счетной палате Москвы» / / Ведомости Московской городской Думы 1996 г. - № 1
2 Приказ Министерства финансов РФ от 03.06.2002 № 47н «О Совете по аудиторской деятельности при Министерстве финансов РФ» / / Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 08.07.2002 № 27.
3 Постановление Правительства РФ от 23.09.2002 № 696 «Об утверждении правил (стандартов) аудиторской деятельности / / Собрание законодательства РФ от 30.09.2002 № 39. - Ст. 3797.
4 Федеральный закон РФ от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» / / Собрание законодательства РФ от 01.01.1996 № 1. - Ст. 1
5 Положение Центрального банка РФ (Банка России) от 16.12.2003 № 242-П «Об организации внутреннего контроля в кредитных организациях и банковских группах».
(Материалы приведены на основании: А.Г. Грязнова. Е.В. Маркина Финансы. Учебник. 2-е изд. – М.:Финансы и статистика, 2012)
Финансовый контроль является неотъемлемой частью финансовой деятельности государства и муниципальных образований, поскольку финансам как экономической категории присущи не только распределительная, но и – контрольная функция.
Финансовый контроль – это контроль за законностью и целесообразностью действий при образовании, распределении и использовании денежных фондов в целях эффективного использования финансовых ресурсов во всех сферах и звеньях экономики страны. Это контроль за финансово- хозяйственной деятельностью хозяйствующих субъектов.
Финансовый контроль осуществляется в установленном правовыми нормами порядке всей системой органов власти, в том числе специальными контрольными органами при участи хозяйствующих субъектов и общественных организаций. Их права, обязанности и ответственность строго регламентированы законодательством.
Указом Президента РФ «О мерах по обеспечению государственного контроля в РФ» установлены конкретные объекты финансового контроля и его субъекты. В соответствии с данным Указом финансовому контролю подлежат:
Исполнение федерального бюджета и бюджета федеральных органов;
Организация денежного обращения;
Использование кредитных ресурсов;
Состояние государственного долга и резервов;
Предоставление финансовых и налоговых льгот и преимуществ.
Цель финансового контроля – эффективное использование финансовых ресурсов во всех сферах и звеньях экономики страны.
Объектом контроля являются денежные средства и различные материальные, нематериальные средства, так как их оценка осуществляется в денежной форме. Непосредственной проверке подлежат такие показатели, как выручка от реализации, себестоимость, прибыль, налоги, отчисления в фонды. В ходе контроля выявляются внутренние резервы производства. Финансовым контролем охватывается практически вся хозяйственная деятельность, связанная с использованием денег или их эквивалентов.
К важнейшим задачам финансового контроля следует отнести:
Обеспечение соблюдения нормативных актов в финансовой и хозяйственной деятельности;
Содействие сбалансированности между потребностью в финансовых ресурсах и величиной денежных доходов государственного бюджета;
Обеспечение своевременности и полноты выполнения финансовых обязательств перед бюджетной системой всеми субъектами финансовых правоотношений;
Содействие рациональному расходованию товарно-материальных ценностей и денежных средств на предприятиях;
Предупреждение и устранение нарушений финансовой дисциплины, бухгалтерского учета и отчетности.
Финансовый контроль неотделим от ответственности хозяйствующих субъектов за нарушение ими правил совершения финансовых операций, расчетов и хранения денежных средств и в случае их выявления применяются меры воздействия (санкции) за их нарушения, которые содействуют оздоровлению и повышению эффективности производства.
Т. о. финансовый контроль – это один из видов финансовой деятельности государства, осуществляемой всей системой власти и управления, по проверке законности и рациональности действий в процессе создания, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов хозяйствования, путем применения специальных форм, методов и методик контрольной работы.
Классификация видов финансового контроля возможна по различным основаниям.
В зависимости от особенностей правового статуса, осуществляющих его, выделяют виды финансового контроля:
а) Государственный финансовый контроль , осуществляемый органами власти и управления и реализуется через: - общегосударственный контроль, осуществляемый Федеральным Собранием и Правительством РФ; - вневедомственный контроль, это специальные финансово-кредитные органы в лице Министерства финансов РФ, Банка России, Федеральной налоговой службы и ее территориальных подразделений; - ведомственный финансовый контроль осуществляют министерства, ведомства, другие органы государственного управления за деятельностью входящих в их систему хозяйствующих субъектов.
Вот некоторые специальные органы государственного финансового контроля, выступающих в качестве его субъектов.
Счетная палата РФ – постоянно действующий орган, образуемый Федеральным собранием РФ и подотчетный ему. Правовой статус определен Федеральным законом «О Счетной палате РФ». Основная задача Счетной палаты заключается в контроле за исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, а также в определении эффективности и целесообразности расходов государственных средств.
Министерство финансов РФ контролирует исполнение федерального бюджета и целевое использование средств, выделяемых из федерального бюджета предприятиям, организациям. Оно также осуществляет контроль за использованием средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов.
В подчинении министерства находится федеральное казначейство. На органы казначейства возложены задачи по управлению доходами и расходами федерального бюджета, регулированию финансовых отношений между федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами и др. Для этого открываются счета казначейства в банках, исходя из принципа единства кассы.
На Федеральную налоговую службу возложены: контроль соблюдения законодательства о налогах и сборах, определение правильности исчисления налогов и других обязательных платежей, контроль полноты и своевременности их внесения в соответствующие бюджеты.
Банк России осуществляет банковское регулирование и надзор за деятельностью банков и других кредитных учреждений. Банк России принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций и в целях осуществления контрольных и надзорных функций ведет Книгу государственной регистрации кредитных организаций, выдает им лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает действие указанных лицензий и отзывает их. Главный банк страны также контролирует проведение расчетов, денежное обращение, валютные операции.
Федеральная таможенная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством функции по контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями.
Органами финансового контроля также являются: - президентский контроль, в частности Контрольное управление Президента РФ, Администрация Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах; - органы исполнительной власти в частности Правительство РФ и правительства субъектов РФ, служба страхового надзора, финансово-бюджетного надзора, по финансовому мониторингу и др.
Б) Внутрихозяйственный (внутренний аудит) негосударственная деятельность, проводится на конкретных предприятия, организациях по решению руководителя, внутренними экономическими службами (финотделом, бухгалтерией). Контрольные функции связаны непосредственно с финансовой и хозяйственной деятельностью самого предприятия и входящих в его структуру подразделений.
Аудиторский – независимый, внешний аудит, негосударственная деятельность, проводится специальными аттестованными юридическим и физическим лицами (аудиторами). Их деятельность является предпринимательской, основная цель которой – установление достоверности бухгалтерской отчетности экономических субъектов и соответствие совершаемых ими операций действующим нормативным актам. Правовые основы аудита определяются Федеральным законом «Об аудиторской деятельности» и постановлением Правительства РФ «О вопросах государственного регулирования аудиторской деятельности в РФ»
Формы контроля:
- предварительный финансовый контроль производится до выполнения какого-либо финансового мероприятия или действия, например перед рассмотрением и утверждением бюджетов предприятия;
- текущий финансовый контроль ежедневно осуществляется финансово-экономическими службами предприятия, с целью проверки целесообразности расходования денежных средств при исполнении бюджетов; опирается на данные бухгалтерского, налогового учета;
- последующий финансовый контроль осуществляется после окончания отчетного периода и финансового года. Сводится к анализу балансов и других финансовых отчетов, а также к проведению проверок и ревизий непосредственно на предприятиях.
В зависимости от полноты охвата различают полный, частичный, комплексный, тематический финансовый контроль. Выделяют также сплошной и выборочной контроль.
В ходе финансового контроля применяются разнообразные методы, т. е. приемы и способы его осуществления. К ним относятся: - наблюдение; - проверка, затрагивает основные вопросы финансовой деятельности и проводится с использованием первичных документов и бухгалтерских регистров; - обследование, основывается на достаточно широком круге показателей и нужно для оценки финансового положения объекта контроля, необходимости его реструктуризации и т. п.; - анализ, направлен на выявление нарушений финансовой дисциплины, а также определение стоимости предприятия (бизнеса). Основной метод контроля является ревизия – обследование с целью установления законности финансовой дисциплины на экономическом объекте. Законодательство закрепляет обязательный и регулярный характер проведения ревизии.
По времени осуществления ревизии делятся на плановые (не реже одного раза в год, а в непроизводственной – не реже двух раз в год) и внеплановые.
По обследуемому периоду деятельности ревизии делятся на фронтальные (полные), т. е. проверяется вся деятельность субъекта за установленный период и выборочные.
По объему ревизуемой деятельности ревизии подразделяются на тематические, которые сводятся к обследованию какого-либо направления финансовой работы и комплексные в них могут принимать участие одновременно ревизоры нескольких органов.
Финансовый контроль является неотъемлемой составной частью финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Наличие финансового контроля объективно обусловлено тем, что финансам, наряду с распределительной, присуща также и контрольная функция. Использование государством, муниципальными образованиями, иными лицами для решения своих задач финансовых ресурсов предполагает проведение контроля за ходом выполнения этих задач. На современном этапе развития российской экономики финансовый контроль выступает одним из важнейших инструментов восстановления правопорядка в сфере хозяйственной жизни.
Финансовый контроль представляет собой регламентированную нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования .
Традиционно основными целями финансового контроля являются:
- выявление нецелевого (неправомерного, необоснованного) и неэффективного использования денежных средств;
- соблюдение объектами контроля финансовой дисциплины и законности при совершении финансово-хозяйственных операций с использованием денежных средств;
- проверка наличия и движения имущества и обязательств, использования материальных и трудовых ресурсов в соответствии с утвержденными нормами, нормативами и сметами;
- выявление резервов улучшения финансовой деятельности;
- выявление, предупреждение, недопущение и пресечение неправомерных и неэффективных действий по использованию денежных средств;
- анализ причин возникновения нарушений в сфере финансовых правоотношений, в том числе нецелевого и неэффективного использования денежных средств, низкой результативности расходования денежных средств, выявление резервов по повышению эффективности использования денежных средств;
- принятие мер по своевременному устранению нарушений, выявленных в ходе осуществления финансового контроля, разработка рекомендаций (мероприятий) по их устранению и предупреждению.
Таким образом, основной функцией финансового контроля в настоящее время является правоохранительная функция, направленная на выявление и пресечение правонарушений при осуществлении финансовой деятельности.
Преследуя правоохранительные цели, с помощью финансового контроля возможно:
- выявить состояние учета использования материальных ценностей и финансовых ресурсов;
- выявить характер совершенного правонарушения и лиц, виновных в этом деянии;
- выявить причины и условия, способствующие правонарушениям;
- определить меры по совершенствованию учета материальных ценностей и использования финансовых ресурсов, а также меры по устранению причин, способствующих злоупотреблениям;
- решить вопрос о привлечении к ответственности виновных лиц.
При этом за выявлением правонарушения должна следовать неотвратимость наказания, только в этом случае возможно говорить о правовосполнительной функции контроля и действенном механизме его осуществления.
В то же время современная концепция финансового контроля, не ограничивающегося осуществлением только государственного финансового контроля, должна исходить из расширения понимания сущности финансового контроля. Финансовый контроль должен воплощать в себе имущественные интересы всего общества, независимо от того, связана ли реализация этого интереса с формированием и использованием того или иного финансового централизованного фонда или этой зависимости не наблюдается. Поэтому особое значение приобретает осуществление предварительного финансового контроля, например, когда контрольный орган выступает в качестве публичного легитиматора осуществляемой юридическим лицом сделки, прохождение контроля служит юридическим фактом и доказательством ее правомерности.
Исходными условиями финансового контроля являются установление субъекта и объекта финансового контроля, определение взаимных прав и обязанностей контролирующего и контролируемого субъектов, определение статуса контрольного органа, а также средств, с помощью которых может проводиться финансовый контроль.
Обязательными условиями финансового контроля, обеспечивающими баланс во взаимодействии субъекта контроля и подконтрольного субъекта, являются:
- осуществление полномочий по контролю в пределах специализации и правоспособности контролирующего органа или лица;
- максимальная процессуальная регламентация осуществления финансового контроля;
- право обжалования результатов проверки, ревизии или иного контрольного мероприятия в вышестоящий по отношению к контролирующему орган или в суд.
Важное значение при этом приобретает нормативное закрепление этих условий.
Законодательство о финансовом контроле представляет собой совокупность нормативных правовых актов, регулирующих финансово-контрольные отношения. В настоящее время в России нет единого нормативного правового акта, устанавливающего общие положения о финансовом контроле, принципах и порядке его осуществления. К числу наиболее значимых в этой сфере нормативных правовых актов следует отнести БК РФ, НК РФ, Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" и ряд других.
Наличие проблем нормативного регулирования в данной области отмечалось на самом высшем уровне. Как было сказано в одном из Бюджетных посланий , переход к повой организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы сдерживается устаревшими законодательными нормами, регламентирующими осуществление государственного и муниципального финансового контроля. В Бюджетном послании "О бюджетной политике в 2010-2012 годах" указывается на необходимость кардинальных изменений подходов к осуществлению государственного и муниципального контроля: "необходимо четко разграничить полномочия и ответственность органов государственного и муниципального контроля, устранить параллелизм и дублирование в их работе".
В литературе неоднократно ставился вопрос о необходимости принятия федерального закона о финансовом контроле . По мнению Е. Ю. Грачевой, принятие закона должно быть направлено на регулирование таких вопросов, как понятие, виды финансового контроля; понятие государственного финансового контроля, понятие надзора, его отличие от контроля; определение форм и методов финансового контроля и ряд других вопросов.
В то же время следует признать, что многообразие видов финансового контроля по сферам его осуществления (бюджетный, налоговый и т.д.) предопределяет его конкретные формы и методы, которые могут различно применяться в зависимости от сферы финансового контроля. Тем самым становится сложно объединить в рамках одного закона все те особенности применения форм и методов финансового контроля, которые сложились в настоящее время.
Финансовому контролю как неотъемлемой части финансовой деятельности присущи те же принципы, на которых строится ее осуществление и которые законодательно закреплены в Конституции РФ и иных нормативных правовых актах.
Принципы осуществления финансового контроля, закрепляемые в российском законодательстве, базируются на Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ ) в 1977 г. в г. Лиме (Республика Перу) .
В литературе выделяются следующие принципы осуществления финансового контроля:
- соответствия (содержание и организация контроля, его цели и задачи должны соответствовать задачам бюджетной системы России);
- законности (соблюдение субъектами контроля требований законов и иных нормативных правовых актов);
- ответственности (применение мер принуждения к нарушившим нормативные требования субъектам контроля);
- независимости (субъекты контроля должны быть независимы от вмешательства других органов, должностных лиц);
- компетентности (необходимый и достаточный уровень профессиональной подготовки, опыта и квалификации кадров субъектов контроля);
- непрерывности (осуществление контроля на постоянной основе, включая предварительный, текущий (оперативный) и последующий контроль);
- объективности (объективное объяснение результатов контроля на основе сопоставления содержания проверенных фактов с нормативными требованиями);
- гласности (информационная открытость в работе субъектов контроля, доведение результатов контрольных мероприятий до заинтересованных органов и организаций, а также общественности) .
Декларация принципов деятельности контрольно-счетных Российской Федерации, принятая IV конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации в 2002 г., не только закрепляет, по и расшифровывает основные принципы деятельности контрольно-счетных органов РФ.
- 1. Принцип законности
предполагает:
- законодательное обеспечение деятельности органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля, необходимое для качественной реализации возложенных на них задач, основой которого должны стать федеральный закон об общих принципах организации деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и определение в конституции (уставе) субъекта РФ или уставе муниципального образования роли и места контрольно-счетных органов в бюджетном процессе;
- строгое и точное соблюдение сотрудниками контрольно-счетных органов действующего законодательства при реализации возложенных на них полномочий.
- 2. Принцип независимости.
Организационная, функциональная и финансовая независимость контрольно-счетных органов должна быть закреплена законодательно и предполагает:
- формальную и фактическую независимость от органов, осуществляющих управление финансовыми и материальными ресурсами, а также от проверяемых организаций;
- наделение контрольно-счетных органов статусом юридического лица;
- избрание высших должностных лиц контрольно-счетных органов на срок, превышающий срок действия полномочий выборных лиц законодательной (представительной) власти;
- право самостоятельно определять предмет, объект, сроки и методы контроля и отклонять необоснованные запросы на проведение контроля со стороны других органов;
- свободный доступ к информации, необходимой для решения задач, стоящих перед контрольно-счетными органами (за исключением информации, доступ к которой ограничен действующим законодательством);
- утверждение отдельной строкой в соответствующем бюджете расходов на содержание контрольно-счетных органов;
- политический нейтралитет и свободу от любого политического воздействия.
- 3. Принцип объективности
предусматривает:
- строгое соответствие действий сотрудников контрольно-счетных органов принципам служебного поведения государственных и муниципальных служащих, установленным процедурам проведения контроля;
- организацию самоконтроля, регулярную оценку правомерности и эффективности собственной деятельности;
- недопущение предвзятости или предубежденности против наличия (отсутствия) негативных аспектов в деятельности проверяемых объектов, исключение каких-либо особых мотивов (корысть, политический заказ и т.п.) при проведении контрольных, экспертно-аналитических и иных мероприятий;
- беспристрастность и обоснованность выводов по результатам проверок, подтверждение их данными, содержащими достоверную и официальную информацию.
- 4. Принцип системности
предполагает:
- единство правовых основ функционирования органов внутреннего и внешнего государственного и муниципального финансового контроля;
- четкое разграничение функций органов внешнего и внутреннего финансового контроля, отсутствие дублирования в выполнении возложенных на них задач, взаимодействие между ними в процессе осуществления контроля;
- планирование деятельности, предусматривающее охват наиболее значимых объектов контроля, а также эффективную реализацию всех форм контроля: предварительного, текущего и последующего;
- периодичность проведения контроля на одних и тех же объектах, в том числе контроля за устранением ранее выявленных нарушений;
- четко определенную и нормативно закрепленную организацию взаимоотношений с органами исполнительной власти и местного самоуправления;
- доступ контрольно-счетных органов к результатам внутреннего государственного и муниципального финансового контроля.
- 5. Принцип гласности
предусматривает:
- открытость деятельности контрольно-счетных органов, информированность общества о результатах их деятельности;
- предоставление итоговых (годовых) и текущих отчетов органов государственного и муниципального финансового контроля органам, их образовавшим, и другим органам власти;
- регулярную публикацию в СМИ отчетных материалов о результатах проверок, а также информации о принятии мер но устранению выявленных нарушений (за исключением информации, содержащей конфиденциальные сведения, доступ к которым ограничен действующим законодательством);
- законодательное закрепление процедуры обнародования результатов контроля.
- 6. Принцип ответственности
предполагает:
- добросовестное отношение сотрудников контрольно-счетных органов к своим профессиональным обязанностям, обстоятельность в выборе методики контроля, соблюдение установленных стандартов (процедур) при проведении контрольных, экспертно-аналитических и иных мероприятий, учет всех обстоятельств и факторов при вынесении суждений и оценок;
- глубокое понимание того, что за ненадлежащее исполнение возложенных обязанностей каждый сотрудник контрольно-счетного органа несет гражданскую, административную, дисциплинарную и иную предусмотренную законом ответственность.
- 7. Принцип профессионализма
предусматривает:
- необходимый и достаточный уровень профессиональной подготовки сотрудников контрольно-счетных органов, опыт и квалификацию, отвечающие особенностям проверяемой области (объекта) и поставленным задачам;
- установление для специалистов контрольно-счетных органов всех уровней необходимых квалификационных требований, включая минимальный образовательный ценз;
- постоянное профессиональное совершенствование сотрудников контрольно-счетных органов, поддержание необходимого уровня знаний путем обучения на курсах повышения квалификации, участия в профессиональных семинарах и конференциях, ознакомления с новейшей литературой и т.д.;
- содействие руководителей контрольно-счетных органов профессиональному росту своих сотрудников, создание для этого необходимых условий.
- 8. Принцип соблюдения профессиональной этики предполагает:
- соответствие поведения сотрудников контрольно-счетных органов как общим требованиям к государственным и муниципальным служащим, так и особым требованиям, обусловленным спецификой деятельности органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля, закрепленным в Этическом кодексе сотрудников контрольно-счетных органов Российской Федерации (принят II конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 3 декабря 2001 г.);
- соблюдение сотрудниками контрольно-счетных органов в своей профессиональной деятельности принципов, содержащихся в названной выше Декларации.
Указанные принципы могут быть распространены на псе виды финансового контроля независимо от того, какими органами он осуществляется.
Законодательство о контрольно-счетных органах также закрепляет принципы, на основе которых данные органы осуществляют свою деятельность. Например, Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" в ст. 4 устанавливает следующие принципы, на основе которых Счетная палата осуществляет внешний государственный аудит (контроль): законности, эффективности, объективности, независимости, открытости и гласности.
- См.: Финансовое право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / А. Б. Быля, О. 11. Горбунова, Е. Ю. Грачева [и др.] ; отв. ред. Е. Ю. Грачева, Г. П. Толстопятенко. М.: Проспект, 2009. С. 36.
- Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 23 июня 2008 г. // Официальный сайт Президента России. URL: hltp://kremlin.ru/appcars/2008/06/23/2127_ type63373_202940.shtml (дата обращения: 05.05.2013).
- См.: Комментарий к Федеральному закону от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (постатейный) / Ю. А. Дмитриев, А.Н. Борисов, С. И. Мельников [и др.] ; под ред. IO. А. Дмитриева. М. : Деловой двор, 2009.
- Сущность
и задачи государственного финансового
контроля.
Правовые основы государственного финансового контроля.
Принципы организации государственного финансового контроля.
Принципы осуществления государственного финансового контроля.
Формы и виды финансового контроля
Органы государственного финансового контроля.
Методы финансового контроля
Негосударственный финансовый контроль.
- Сущность
и задачи государственного
финансового контроля
Финансовый контроль является формой реализации контрольной функции финансов.
Финансовый контроль – это контроль за законностью действий в области образования, распределения, использования денежных фондов государства, организаций, граждан.
Объектом финансового контроля являются денежные, распределительные процессы при формировании фондов денежных средств во всех уровнях и звеньях народного хозяйства.
Финансовый контроль прослеживает весь процесс движения финансовых ресурсов - от стадии их формирования до получения финансовых результатов. Финансовый контроль - это стоимостной контроль, поэтому в отличие от других видов контроля он имеет место во всех сферах общественного воспроизводства.
Финансовый контроль является важнейшим средством обеспечения законности в финансовой и хозяйственной деятельности.
Задачи финансового контроля:
- контроль
за состоянием финансовых ресурсов и их
использование;
контроль по выполнению обязательств перед бюджетом;
обеспечение соблюдения действующего законодательства и нормативных актов;
содействие рациональному использованию денежных ресурсов предприятия;
устранение и предупреждение нарушений финансовой дисциплины.
Основы организации финансового контроля закреплены в бюджетном Кодексе, нормативных актах органов специальной компетенции.
- это проверка соблюдения органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими и физическими лицами финансового законодательства, рациональности и эффективности использования государственных финансовых ресурсов.
Государственный финансовый контроль в соответствии с финансовым правом можно определить как систему институтов, инструментов и методов по проверке законности и целесообразности действий в сфере образования, распределения и использования денежных фондов государства. Этот контроль способствует обеспечению законности, охране собственности, правильному, эффективному и экономному использованию бюджетных, заемных и собственных средств, помогающую обнаружить нарушения финансовой дисциплины.
- Правовые
основы государственного
финансового контроля
Государственный финансовый контроль в Российской Федерации включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот, финансовой эффективностью использования государственной собственности.
Контроль со стороны государства ведется также за доходами физических и юридических лиц в целях налогообложения, за соблюдением установленных законом форм бухгалтерской отчетности всеми хозяйствующими субъектами, соблюдением правил внешнеэкономической и банковской деятельности.
Государственный финансовый контроль в субъектах Российской Федерации включает в себя контроль за финансовыми средствами и материальными ресурсами субъектов Российской Федерации, в том числе в виде финансовой помощи.
Принципиальные основы деятельности органов государственного финансового контроля базируются на важнейших положениях Конституции РФ. Главные задачи, поставленные Конституцией РФ, а именно обеспечение и защита прав и свобод человека, демократия и гражданское общество, реализация принципов правового государства, являются основой деятельности всех органов государственного финансового контроля.
Бюджетным кодексом РФ установлены цели, задачи, принципы и основные механизмы реализации финансового контроля в бюджетной сфере.
Согласно Указу Президента РФ от 25.07.1996г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ» определены приоритеты государственного финансового контроля:
- контроль
за полным и своевременным поступлением
всех видов государственных доходов, страховых
взносов в Пенсионный фонд РФ и иные внебюджетные
фонды, а также кредитных и заемных средств,
направляемых на финансирование государственного
бюджета.
контроль за своевременным финансированием расходов на социальную сферу по объемам, структуре и целевому назначению, в том числе на оплату труда (денежное довольствие), выплату пенсий, стипендий, пособий и другие социальные выплаты.
- Принципы
организации государственного
финансового контроля
- разграничение
деятельности органов государственного
финансового контроля в соответствии
с установленным законодательством РФ
разграничением функций и полномочий
органов законодательной и исполнительной
власти;
разграничение функций и полномочий между федеральными органами государственного финансового контроля и органами государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации;
координация деятельности органов государственного финансового контроля с целью исключения дублирования и обеспечения единой системы государственного финансового контроля на всех уровнях государственной власти;
функциональная, организационная, персональная и финансовая независимость контрольных органов и их должностных лиц от объектов контроля.
Независимость (административная автономность) контрольных органов является основным условием эффективного финансового контроля. Независимыми должны быть сам контрольный орган, а также его члены, ревизорские и инспекторские кадры. Например, Федеральным законом от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» установлено, что, она обладает организационной и функциональной независимостью.
Выделяют независимость следующего характера (на примере Счетной палаты):
Функциональная независимость контрольно-счетных органов от законодательной и исполнительной властей прежде всего проявляется в самостоятельном выборе тем для проверок и в осуществлении ревизионных программ. Сроки, объемы и способы проведения контрольных мероприятий Счетная палата также устанавливает самостоятельно. Таким образом, функциональная независимость Счетной палаты обеспечивается установленным законом порядком выбора объектов контроля, подготовки и проведения мероприятий, надзора за ходом исправления выявленных нарушений.
Организационная независимость Счетной палаты проявляется в первую очередь в том, что структуру и штатное расписание аппарата Счетной палаты утверждает Коллегия Счетной палаты
Внутренние вопросы деятельности Счетной палаты, распределение обязанностей между аудиторами, функции структурных подразделении аппарата, порядок ведения дел, подготовки и проведения мероприятий определяются Регламентом Счетной Палаты. Организационная самостоятельность Счетной палаты обеспечивается также тем, что Палата наделена статусом юридического лица, т.е. с точки зрения организационно-правовой формы она отделена от других органов государственной власти.
Персональная независимость руководящих должностных лиц контрольного органа и его инспекторско-ревизорского персонала также должна быть гарантирована. Здесь важную роль играет механизм назначения и снятия с должности высших должностных лиц контрольных органов, в особенности их руководителей. Это достигается установлением фиксированного срока пребывания в должности с исключительным перечнем оснований для освобождения от должности, а также определенного уровня личной неприкосновенности высших должностных лиц палаты.
Финансовая независимость является одним из основных условий, необходимых для самостоятельной работы, так как финансовые ограничения влекут за собой ограничение деятельности контрольного органа. Например, средства на содержание Счетной палаты предусматриваются в государственном бюджете отдельной строкой.
- Принципы
осуществления государственного
финансового контроля
- законность;
объективность;
гласность при условии соблюдения государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны;
системность и плановость в деятельности органов государственного финансового контроля с целью наиболее полного охвата контрольными мероприятиями всех направлений финансовой деятельности государства.
Органы государственного финансового контроля и их должностные лица обязаны компетентно и добросовестно исполнять свой служебный долг, защищать права и интересы граждан, общества, государства. В соответствии с действующим законодательством они несут ответственность:
- за ущерб,
причиненный органам государственной
власти РФ и субъектов РФ, органам местного
самоуправления, хозяйствующим субъектам,
гражданам в результате незаконных решений,
действий (бездействия);
за достоверность результатов проводимых контрольных мероприятий;
за разглашение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны.
Объективность является определяющим условием эффективной контрольной работы. Объективность заключений органов государственного финансового контроля обеспечивается несколькими способами. Один из них – установление высоких квалификационных требований к лицам, занимающим ответственные должности.
Кроме того, сотрудники контрольных органов не могут заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельностью.
Большое значение для достижения объективности контроля имеет адекватное информационное обеспечение, т.к. на основе неполной или искаженной информации невозможно сделать правильные выводы. Законом всем объектам контроля предписано предоставлять контрольным органам всю информацию и документацию, необходимую для обеспечения деятельности этих органов.
Принцип гласности означает:
- обязательное
опубликование в открытой печати утвержденных
бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту
представления информации о ходе исполнения
бюджетов;
обязательную открытость для общества и СМИ процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия.
- бюджет, а
в его рамках налоговые и неналоговые
доходы, основные расходные статьи и бюджетные
строки;
Внебюджетные фонды;
вопросы оценки финансовой эффективности управления и распоряжения государственным имуществом;
использование заемных средств;
взаимоотношения правительственных организаций с банковской средой, финансовые потоки в рамках межбюджетных отношений
-
5.Формы и виды финансового
контроля.
Предварительный контроль осуществляется на стадии рассмотрения и принятия решений по финансовым вопросам. В рамках предприятия – при составлении смет, учредительных документов, документов по расходу ТМЦ; на общегосударственном уровне - при составлении и рассмотрении проектов бюджетов, бюджетных кредитов, законов, нормативных актов по финансовым вопросам и пр.
Текущий финансовый контроль состоит в регулярной проверке соблюдения финансовой дисциплины (налоговых платежей, финансовых норм, нормативов). Осуществляется финансовыми службами с целью предупреждения нарушений финансовой дисциплины.
Последующий финансовый контроль – это контроль за финансовыми результатами деятельности предприятий. Осуществляется при завершении отчетного периода. Цель - выявление эффективности финансовой деятельности предприятия; проверки правильности и эффективности расходования средств.
Эти формы контроля получили законодательное обоснование в бюджетном кодексе РФ (раздел 1Х Государственный и муниципальный финансовый контроль, глава 26 "Основы государственного и муниципального финансового контроля")
Различают следующие виды контроля:
В
теории и практике различают внешний
и внутренний контроль. Внешним
называют контроль, который осуществляют
специальные, вышестоящие по отношению
к проверяемому объекту или независимые
от него органы финансового контроля.
Под
внутренним
контролем понимают контроль
в пределах одной организации или отрасли,
ведомства силами их структурных подразделений
и штатных сотрудников.
-
6.Органы государственного
финансового контроля
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 8.04.2004г. № 198 «Вопросы федеральной службы финансового надзора» государственный финансовый контроль осуществляют органы законодательной, исполнительной власти (Министерство финансов РФ и Федеральное казначейство), Счетная палата, Центральный Банк РФ, финансовые органы субъектов Федерации и муниципальных образований, распорядители бюджетных средств.
Президентский контроль осуществляется в соответствии с Конституцией РФ путем издания указов по финансовым вопросам, подписания федеральных законов, назначения и освобождения от должности министра финансов РФ, представления Государственной думе кандидатуры для назначения на должность председателя ЦБ РФ. Определенные функции финансового контроля выполняет Главное контрольное управление Президента РФ . Его функции: контроль и проверка исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, их должностными лицами, рассмотрение жалоб и предложений граждан и юридических лиц. Оно подчиняется непосредственно Президенту РФ.
Законодательные (представительные) органы государственной власти, представительные органы местного самоуправления осуществляют финансовый контроль в следующих формах:
- предварительный
контроль - в ходе обсуждения и утверждения
проекта законов о бюджете и других законов
по бюджетно-финансовым вопросам:
текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджета на заседаниях комитетов, комиссий, парламентских слушаний и пр.;
последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.
- К функциям
Государственной
Думы
относятся:
- дача согласия
Президенту на назначение председателя
правительства
решение вопроса о доверии Правительству;
назначение на должность или освобождение Председателя Центрального банка, Счетной палаты;
рассмотрение проектов бюджетного, налогового, валютного, кредитного, таможенного, денежного законодательства.
Сфера полномочий Счетной палаты закреплена в Федеральном законе:
- контроль
за своевременным использованием доходных
и расходных статей бюджета и внебюджетных
фондов;
определение эффективности и рациональности использования государственных средств;
проведение финансовых экспертиз проектов законов, предусматривающих бюджетные расходы;
контроль за законностью использования бюджетных средств;
контроль состояния внутреннего и внешнего государственного долга.
Органы исполнительной власти осуществляют финансовый контроль в пределах своих полномочий, а также направляют и контролируют деятельность подведомственных им управленческих структур, в том числе финансовых.
Правительство контролирует процесс разработки и исполнения федерального бюджета, осуществление единой политики в области финансов, денег и кредита. Оно контролирует и регулирует финансовую деятельность министерств и ведомств.
Министерство финансов РФ разрабатывает финансовую политику страны и контролирует ее исполнение в процессе разработки проекта Федерального бюджета, проводит контроль поступления доходов бюджета, их расходование, валютный контроль. Кроме того, Минфин осуществляет контроль исполнения бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов. Все структурные подразделения Минфина контролируют различные группы финансовых отношений.
Оперативный финансовый контроль в рамках министерства финансов осуществляет Федеральное казначейство РФ . Единая система федерального казначейства включает Главное управление и подчиненных ему территориальных органов по республикам в составе Федерации, краям, областям, городам, районам и районов в городах. Казначейство информирует законодательные и исполнительные органы власти РФ об исполнении бюджета, иных финансовых операциях.
Основная задача федерального казначейства - контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей и получателей бюджетных средств - поступление, целевое и экономное расходование государственных средств.
Поэтому казначейство имеет право получать соответствующие справки от банков, других финансово- кредитных учреждений о состоянии счетов предприятий, производить проверки различных денежных документов, счетов, смет и представлять правительству информацию о состоянии бюджетной системы.
Федеральная служба по финансово-бюджетному надзору осуществляет контроль:
- финансовой
деятельности предприятий муниципальной
собственности;
расходования бюджетных средств на государственных предприятиях и коммерческих структурах;
исполнения смет местными администрациями.
Налоговые службы обладают следующими правами:
- могут закрывать
операции по счетам предприятий в банках;
изымать документы, свидетельствующие о сокрытии доходов;
устанавливать штрафные санкции.
Основные контрольные функции ЦБ состоят в следующем:
- разработка
и проведение государственной денежно-кредитной
политики во взаимодействии с Правительством
Российской Федерации
организация валютного регулирования и валютного контроля
участие в разработке прогноза платежного баланса Российской Федерации и организация составления платежного баланса Российской Федерации;
надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп;
установление правил банковских операций
управление золотовалютными резервами Банка России;
эмиссия наличных денег и организация наличного и безналичного денежного обращения.
7. Методы финансового контроля
- К методам
финансового контроля относят:
- проверки
учредительных, регистрационных, плановых,
отчетных, бухгалтерских и других документов
по форме и содержанию для установления
законности и правильности произведенных
операций;
проверки фактического соответствия совершенных операций данным первичных документов;
встречных проверок поступления и расходования средств федерального бюджета, использования внебюджетных средств, доходов от имущества, находящегося в федеральной собственности;
фактического контроля за наличием, движением и сохранностью материальных ценностей и денежных средств, правильностью формирования затрат, полнотой учета продукции;
проверки достоверности отражения произведенных операций в бухгалтерском учете и отчетности;
проверки использования и сохранности бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов;
проверки в необходимых случаях организации и состояния внутреннего (ведомственного) контроля.
- тематическая
проверка,
и т.д.................
ПРИНЦИП СИСТЕМНОСТИ - ОСНОВА ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
В.Е. КУЗНЕЧЕНКОВА
В период укрепления государственности в Российской Федерации стало очевидным, что эффективный и действенный контроль является необходимым условием существования сильного государства. Контрольная функция государства в финансовой сфере - это не только предупреждение, выявление и пресечение финансовых правонарушений, но и функционирование действенной системы государственного финансового контроля в целях повышения эффективности использования государственных средств, достижения более высоких результатов в управлении государством.
Современный этап развития России характеризуется повышением роли государства в управлении экономикой, усилением борьбы с коррупцией и ростом правонарушений в бюджетной сфере. В связи с этим все более актуальным становится вопрос об эффективном управлении государственными (в том числе муниципальными) финансами. Одним из факторов, влияющих на эффективность управления муниципальными ресурсами, является муниципальный финансовый контроль и наличие системы государственного финансового контроля.
Муниципальный финансовый контроль, являясь одним из этапов бюджетного процесса и важнейшей функцией управления, содействует успешной реализации государственной финансовой политики, соблюдению законности, целесообразности и эффективности использования средств местного бюджета. Государственный финансовый контроль (ГФК) функционирует на всех уровнях бюджетной системы России, подчиняясь общим требованиям и процедурам для всех элементов системы. Отсутствие целостной системы государственного и муниципального финансового контроля снижает эффективность контрольных мероприятий и результативность бюджетирования. А недостаточная разработанность научных основ формирования и функционирования системы государственного финансового контроля сдерживает его развитие.
Особую значимость государственный и муниципальный финансовый контроль приобретает в период проведения социально-экономических реформ и реализации антикризисной программы Правительства РФ. Принятие Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" стимулировало процесс реформирования местного самоуправления, и, как следствие, именно муниципальный финансовый контроль приобрел особую актуальность и практическую значимость, что определяет необходимость разработки новых подходов к развитию системы муниципального финансового контроля и оценки его эффективности.
Муниципальный финансовый контроль базируется на реализации контрольной функции финансов и функции управления на основе единства государственных финансов и единства бюджетной системы Российской Федерации; имеет общие цели, задачи, функции и принципы организации, свойственные государственному финансовому контролю. Следовательно, муниципальный финансовый контроль представляет собой составной элемент государственного финансового контроля (при сохранении самостоятельности, гарантированной Конституцией РФ). Муниципальный финансовый контроль следует рассматривать как составную часть единого государственного финансового контроля в системе управления государственными финансами.
На наш взгляд, муниципальный финансовый контроль - это составная часть государственного финансового контроля в системе управления государственными финансами в процессе формирования и использования средств местного бюджета и управления муниципальной собственностью на основе контрольной функции финансов и управления с целью обеспечения законности и эффективности принимаемых управленческих решений и степени их реализации. Муниципальный финансовый контроль является частью государственного финансового контроля, так как осуществляется контроль за движением муниципальных финансовых средств, являющихся частью государственных финансов, и контроль формирования и исполнения местного бюджета, представляющего третий уровень единой бюджетной системы государства.
Государственный финансовый контроль является объективной необходимостью воспроизводственного процесса, обусловленной сущностью финансов. Следовательно, необходимы его конкретизация относительно каждого уровня управления и каждого органа, наделенного соответствующими контрольными полномочиями, чтобы избежать параллелизма и дублирования в управлении финансами, и создание системы государственного финансового контроля.
Вопросы классификации государственного и муниципального финансового контроля, в частности, имеют научное и прикладное значение. Эта область в финансовой науке недостаточно разработана, свидетельством тому является отсутствие единых подходов среди ученых и специалистов в выборе критериев, признаков классификации. Классификация государственного и муниципального финансового контроля необходима для формирования четкого понятийного аппарата, для выявления отличий различных групп при разработке научных основ системы государственного (муниципального) финансового контроля.
Виды ГФК классифицируются по ряду признаков: по сферам контроля; субъектам контроля; объектам контроля; по формам осуществления; уровням управления; информационной базе контроля. По сферам контроля ГФК делится на ГФК: в бюджетной сфере; в налоговой сфере; в валютной сфере; в денежно-кредитной сфере; в страховой сфере. Сегодня не существует какого-либо четкого разделения и закрепления понятий ГФК в соответствии с теми сферами, которые подвергаются контролю. По этим причинам часто понятия "финансовый контроль", "государственный финансовый контроль", "государственный финансовый контроль в бюджетной сфере" отождествляются или используются как синонимы. Смысл, вкладываемый в понятия "финансовый контроль" и "государственный финансовый контроль", зависит от позиции автора и от контекста каждого конкретного исследования.
Следовательно, необходим современный подход к классификации ГФК, который невозможен без законодательного закрепления понятия "государственный финансовый контроль", разграничения сфер его применения и органов, ответственных за его осуществление.
Считаем оправданным построение классификации государственного финансового контроля, включающей три уровня бюджетной системы, на основе трех видов государственного финансового контроля - парламентского, независимого и административного, включающих контрольные органы федерального, регионального и муниципального уровней бюджетной системы. Классификация государственного финансового контроля основана на принципах единства государственных финансов и единства бюджетной системы.
Парламентский контроль осуществляют федеральные органы законодательной власти, законодательные органы субъектов РФ, представительные органы местного самоуправления. Независимый (внешний) финансовый контроль возложен на Счетную палату РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ и контрольные (контрольно-счетные) органы местного самоуправления. Независимый финансовый контроль на всех уровнях бюджетной системы имеет общие цели (обеспечение законности и эффективности формирования и использования бюджетных средств), задачи, функции и основан на единых принципах (законности, системности, объективности, независимости и гласности). Административный финансовый контроль (внутренний) выполняют финансовые органы исполнительной власти федерального, регионального и муниципального уровня, т.е. органы, исполняющие бюджет. Главные распорядители и распорядители бюджетных средств осуществляют контроль получателей бюджетных средств. Парламентский, независимый и административный государственный финансовый контроль охватывают все уровни бюджетной системы: федеральный, региональный и муниципальный. Однако только независимый финансовый контроль представляет собой систему контрольно-счетных органов разных уровней бюджетной системы, основанную на единых принципах, имеющую общие цели, задачи и функции.
Принцип системности, изложенный в Лимской декларации руководящих принципов контроля, означает единство правовых основ контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности, осуществляемой в рамках ГФК, нормативно закрепленную организацию взаимодействия органов, осуществляющих ГФК, нормативно установленную периодичность его осуществления.
Система муниципального финансового контроля должна соответствовать требованиям действующего законодательства и государственной финансовой политике. Однако отсутствие единой для всех уровней бюджетной системы Российской Федерации правовой, организационной и методической базы государственного (муниципального) финансового контроля сдерживает его развитие, препятствует эффективному выполнению задач и функций органом внешнего финансового контроля.
Вследствие действия названных факторов до сих пор система муниципального финансового контроля не сложилась; отсутствуют единые правила и стандарты контрольной деятельности, унифицированная отчетность органов государственного и муниципального финансового контроля, мониторинг.
На наш взгляд, причинами отсутствия системы государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации являются:
- бессистемность осуществления ГФК и его правовая неопределенность;
- слабость законодательной и методологической базы;
- отсутствие единой информационной системы о выявленных нарушениях в сфере экономики;
- неупорядоченность контроля, в частности неоднократные проверки одних организаций и отсутствие контроля над другими;
- слабое взаимодействие между контролирующими органами;
- недостаточное использование своих полномочий территориальными структурными подразделениями федеральных органов контроля;
- недостатки в ведомственной отчетности о контрольных мероприятиях, отсутствие возможности их сопоставить.
Источник этих причин, прежде всего, разобщенность существующих органов ГФК, отсутствие системности в работе, их ведомственная закрытость.
Оценка состояния и результатов государственного и муниципального финансового контроля имеет определенные трудности в связи с отсутствием утвержденных стандартов и классификатора нарушений, единого толкования понятий видов нарушений - незаконного, нецелевого, неэффективного использования бюджетных средств.
Бессистемность в работе существующих органов государственного и муниципального финансового контроля, несогласованность их действий, отсутствие утвержденной единой концепции финансового контроля в Российской Федерации, его надлежащего законодательного обеспечения приводят к тому, что реальное состояние финансовой дисциплины в Российской Федерации не улучшается.
В связи с этим на первый план выдвигается задача создания единой системы государственного и муниципального финансового контроля, реализуемая через усиление взаимодействия финансово-контрольных субъектов, его современное непротиворечивое правовое и методологическое обеспечение, соответствующее потребностям трансформируемой модели государственного управления экономикой Российской Федерации.
На наш взгляд, на муниципальном уровне координация деятельности органов внутреннего и внешнего финансового контроля должна возлагаться на счетную палату муниципального образования - орган внешнего финансового контроля. Контрольным органом муниципального образования является орган внешнего финансового контроля - счетно-контрольный орган, осуществляющий контроль и представляющий заключение по отчету об исполнении местного бюджета. Данная норма должна быть закреплена в положениях, утвержденных решением представительного органа "О контрольно-счетном органе муниципального образования", "О бюджетном процессе муниципального образования", "О муниципальном финансовом контроле".
Приоритетным направлением совершенствования организации государственного и муниципального финансового контроля является формирование и укрепление системы внешнего финансового контроля, в которую входят: Счетная палата РФ, осуществляющая контроль формирования и использования средств федерального бюджета; контрольно-счетные органы субъектов РФ, осуществляющие контроль использования средств региональных бюджетов; контрольно-счетные органы местного самоуправления (городского округа, муниципального района), осуществляющие контроль формирования и использования местного бюджета. Организация системы органов внешнего финансового контроля основана на принципах: концентрированности, комплексности действий; выделения решающего (ведущего) звена - Счетной палаты РФ; поэтапного развития системы внешнего финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетными органами; организационной динамичности развития внешнего финансового контроля. Построение эффективной системы финансового контроля невозможно без единой общероссийской политики в этой области на основе организационных принципов формирования целостной системы внешнего финансового контроля. Счетная палата РФ устанавливает единые правила, стандарты, отчетность; разрабатывает методические рекомендации, единую информационную базу данных и мониторинг результатов контрольных мероприятий; проводит анализ и дает заключение об исполнении консолидированного бюджета государства с указанием причин нарушений, тенденции, мер для устранения недостатков и нарушений в реализации государственной финансовой политики. Заключение Счетной палаты РФ о результатах государственного финансового контроля направляется в Государственную Думу и Президенту России. Координационные советы, созданные счетными палатами субъектов РФ, консолидируют работу по контролю местных бюджетов. Для координации президентского, независимого (внешнего), административного (правительственного, внутреннего) важно создать при Президенте России Совет по координации органов государственного контроля с целью выработки научных и практически обоснованных предложений по приоритетным направлениям совершенствования государственной контрольной политики в правовом, организационном и методическом направлении.
Централизация и координация органов государственного (муниципального) финансового контроля будет способствовать решению актуальной задачи реформирования бюджетного процесса в области контроля бюджетирования, ориентированного на результат, обеспечения действенности контроля. Целостная система государственных и муниципальных органов внешнего финансового контроля на основе общих целей и задач, единых принципов, правил и стандартов позволит повысить эффективность финансового контроля, его результативность.
Формирование единой методологической и методической основы обеспечения государственного (муниципального) финансового контроля следует осуществлять на основе разработки стандартов и методик проведения контрольных мероприятий; разработки и введения унифицированных форм отчетности контрольных органов, мониторинга результатов контрольных мероприятий на основе единой информационной базы; внедрения аудита эффективности через систему критериев и показателей эффективности государственного финансового контроля; разработки и правового закрепления классификаторов финансовых нарушений и санкций, соответствующих каждому виду финансовых нарушений.
Например, классификатор Счетной палаты РФ называется "Классификатор нарушений и недостатков, выявляемых в ходе ГФК" и содержит более 150 признаков нарушений. Классификатор Росфиннадзора называется "Классификатор нарушений и недостатков, выявляемых в ходе осуществления контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере" и содержит 32 вида нарушений, детализированных по признакам нарушений более чем на 200 нарушений. Оба Классификатора имеют различную структуру, объем признаков нарушений. К сожалению, между данными документами нет системной взаимосвязи, следовательно, нет и сопоставимости в работе и в оценке эффективности деятельности названных органов государственного финансового контроля.
С сожалением следует констатировать, что в настоящее время не выполняется требование полного охвата государственных средств финансовым контролем, что ведет к дублированию контрольных мероприятий и невозможности сравнения полученных результатов. По-прежнему главным критерием эффективности деятельности органов ГФК является сумма выявленных финансовых нарушений, поэтому из года в год проверяются одни и те же получатели средств федерального бюджета, которые получают наибольшие объемы финансирования. Значительная часть государственных средств вообще остается вне контроля, поскольку общего учета контрольных мероприятий, проводимых разными учреждениями, не существует.
Очевидно, что современные реалии финансовой деятельности Российской Федерации требуют принятия кардинальных мер, направленных на совершенствование системы ГФК, повышение его эффективности путем создания условий, способствующих соблюдению общепринятых международных принципов ГФК, разработки единых стандартов контроля для субъектов контроля, соответствующих рекомендациям Международной организации высших контрольных органов, повышения эффективности и результативности произведенных государственных расходов и принятых обязательств.
Начатые в Российской Федерации реформы государственного управления и местного самоуправления требуют осуществления адекватной модернизации финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетными органами соответствующего уровня бюджетной системы, его совершенствования в правовом, организационном и методическом направлениях. В правовом направлении необходимо ускорить принятие Концепции о государственном финансовом контроле, законодательно разграничить сферы ответственности между органом внешнего финансового контроля и органом внутреннего финансового контроля.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Финансовое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.